III SA/Kr 1342/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO-NP-4115-109/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. W. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżący M. W. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem K. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 17 lutego 2023r., znak: [...] Wójt Gminy G., orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazano, że na dzień wydania decyzji skarżący nadal pozostaje w zatrudnieniu albowiem z weryfikacji danych ZUS z 23 stycznia 2023 r. wynika, że od 7 grudnia 2022 r. do nadal widnieje jako osoba wykonująca umowę agencyjna, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. Ponadto zdaniem organu I instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia możliwość jego przyznania od wieku powstania niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu odwołania wskazano min., że obecnie skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu gdyż ustało ono 5 stycznia 2023 r. Wskazano, że od tego momentu skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Do odwołania dołączono kserokopię zaświadczenia z 7 lutego 2023 r. wystawionego przez F. Sp. z o.o. w J., z którego wynika min., że skarżący był zatrudniony w ww. firmie na podstawie umowy zlecenie od 7 grudnia 2022 r. do 6 stycznia 2023 r. włącznie. Decyzją z 19 czerwca 2023 r. nr SKO-NP-4115-109/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że jakkolwiek w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, to jednak zaskarżona decyzja jest słuszna z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej przez skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że ojciec skarżącego jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu na stałe. Jest osobą zależną od drugiej osoby. Spożywa posiłki samodzielnie nie wymaga karmienia. Wymaga pomocy w takich czynnościach jak: mycie kąpanie, zakładanie odzieży, zmiana pieluchomajtek. Ojciec skarżącego porusza się tylko po domu po płaskim, natomiast poza domem z pomocą drugiej osoby. Ponadto nie jest zdolny do wykonywania takich czynności jak: robienie zakupów, gotowanie, pranie, sprzątanie, przygotowanie opału. Wymaga częstych konsultacji lekarskich i stałego przyjmowania leków. We wszystkich tych czynnościach pomoc i opiekę zapewnia mu skarżący, który codziennie jest u ojca. Skarżący zapewnia ojcu transport do lekarza, kupuje lekarstwa i kontroluje ich dawkowanie. W razie potrzeby pozostaje w stałym kontakcie telefonicznym z ojcem. Finalnie stwierdzono, że z danych ZUS wynika, ze skarżący od 7 grudnia 2022 r. do nadal widnieje jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. To z kolei na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć jako wykonywanie pracy, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawnym, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi podniesiono min., że skarżący był zatrudniony w firmie F. Sp. z o.o. z siedzibą w J. od 7 grudnia 2022 roku do 6 stycznia 2023 roku na podstawie umowy zlecenia. Tym samym istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej, która to rezygnacja była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), powoływanej dalej także jako "u.ś.r.". Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednocześnie zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza min. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło. W ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Sąd uznał natomiast, że stanowisko organu odwoławczego jakoby w sprawie nie zachodził podstawowy warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: brak zaprzestania pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym nie zostało poprzedzone dostatecznie wnikliwym ustaleniem i oceną materiału dowodowego w sprawie. Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927). Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). Jednocześnie Sąd zaznacza, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania zobowiązuje organ odwoławczy nie do wydania decyzji kontrolującej poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji ale do ponownego pełnego rozpatrzenia sprawy, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji odwoławczej. Z akt sprawy wynika, że na dzień 23 stycznia 2023 r. (k. 30 akt adm.) dane z ZUS wskazywały, że skarżący podlega ubezpieczeniu z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub umowy o świadczenia usług, a płatnikiem jest F. II Sp. z o.o. Sp.K. Niemniej jednak do odwołania została załączona kopia zaświadczenia wystawionego przez F. Sp. z o.o. w J., że skarżący był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia do 6 stycznia 2023 r. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do załączonego do odwołania zaświadczenia. Tymczasem kwestię zatrudnienia, czy ewentualnie datę jego ustania należało wyjaśnić gdyż jest to istotny element stanu faktycznego decydujący o spełnieniu jednej z przesłanek wnioskowanego przez skarżącego świadczenia. Decyzja organu odwoławczego została wydana 19 czerwca 2023 r. (a zatem po dacie wskazanej w zaświadczeniu jako data ustania umowy zlecenia) w oparciu o dane z ZUS na dzień 23 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu takie działanie organu narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wyjaśniając tę kwestię należy mieć na uwadze przepisy art. 67 ust. 4 w zw. z art. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 z późn. zm.). Z przepisów tych wynika min., że osoba podlegająca obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu, której tytuł do tego ubezpieczenia wygaśnie zachowuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jeszcze przez 30 dni po tym fakcie (art. 67 ust. 4 ww. ustawy). Jednocześnie w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie (art. 82 ust. 1 ww. ustawy). Z powyższego wynika, że skarżący mógł już nie pracować na podstawie umowy zlecenia ale był jeszcze ubezpieczony co uwidoczniły dane z systemu. Ponadto wyjaśnienia wymaga kwestia z kim i na jaki okres czasu skarżący miał zawarte umowy zlecenia gdyż inny podmiot wystawił zaświadczenie (F. Sp. z o.o. w J.), a inny widnieje jako płatnik w danych ZUS (F. Sp. II z o.o. Sp.K.). Nie jest zatem wykluczona i taka sytuacja, że skarżący miał zawartą umowę zlecenia z F. Sp. z o.o. w J. do 6 stycznia 2023 r., a później świadczył pracę na takiej samej lub innej podstawie na rzecz F. II Sp. z o.o. Sp.K. Kwestia ta niewątpliwie wymaga zbadania przez organ odwoławczy. Do rozwagi organu Sąd pozostawia, czy organ odwoławczy sam uzupełni materiał dowodowy w ramach art. 136 k.p.a. czy też uzna, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku ustalenia, że skarżący jednak zaprzestał pracy zarobkowej konieczne będzie rozważenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Swoim rozważaniom organ da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Równocześnie Sąd zauważa, że ewentualne ustalenie spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będzie skutkowało jego przyznaniem dopiero od dnia spełnienia wszystkich warunków przewidzianych przez ustawę. Wynika to z treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z 14 września 2023 r., zgodnie z którym zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis ten stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W konsekwencji przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że świadczenie będzie przysługiwało począwszy od miesiąca w którym strona złożyła wniosek, o ile w tym miesiącu spełniała wszystkie łącznie przesłanki do jego przyznania. Brak spełnienia którejkolwiek z nich obliguje bowiem organ do wydania decyzji odmownej. Przy czym, gdy w momencie podejmowania decyzji brakujący warunek przysługiwania prawa do świadczenia ziści się po miesiącu złożenia wniosku, to organ obowiązany jest uwzględnić tą okoliczność. Wówczas to datą ustalenia prawa będzie data, w której zmaterializowały się pozostałe ustawowe wymogi. Stąd też data początkowa przyznania świadczenia nie zawsze będzie determinowana przez datę wpływu wniosku o to świadczenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Skarżący był zwolniony z obowiązku poniesienia kosztów sądowych na podstawie art. 239 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.