VII SA/Wa 2499/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw UZASADNIENIE VII SA/Wa 2499/17 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].05.2017 r., znak: [...], nakazującą [...], na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki namiotu do uprawy roślin, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] S.A. Oddział w [...] z dnia 16.05.2016 r. i dotyczyło obiektów usytuowanych na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jednym z ww. obiektów, położonym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] był namiot do uprawy roślin. Pismem z dnia 07.02.2017 r. wezwano [...] S.A. do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność gazociągu oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej gazociągu. W dniu 16.02.2017 r. przedstawiciel Spółki przedłożył do akt sprawy: inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, zaświadczenie lokalizacji ogólnej nr [...] z dnia 30.02.1965 r., decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].01.1966 r., potwierdzenie zrealizowania w/w inwestycji z dnia 07.07.1971 r., protokół z wykonanej próby wytrzymałości i szczelności gazociągu z 1967 r. W ocenie organu II instancji, PINB [...] rozpatrując przedmiotową sprawę naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, zobowiązujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy podkreślił, że budowa tunelu foliowego - trwale związanego z gruntem, wyposażonego w instalacje, urządzenia grzewcze stanowi budowę obiektu budowlanego, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji zasadnym byłoby prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast, jeżeli tunel foliowy nie jest trwale związany z gruntem i brak w nim jakichkolwiek instalacji - uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia na jego budowę nie jest wymagane. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2006 r. sygn. akt II OSK 1099/05, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że tunel foliowy, niepołączony trwale z gruntem i nie mający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli zdefiniowanemu w art. 3 pkt 3 Prawa budowlane Nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy i nie wymaga pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PINB [...] zostało zrealizowane w sposób nieprawidłowy. Organ powiatowy nie ustalił rodzaju konstrukcji, wymiarów przedmiotowego "namiotu do uprawy roślin", nie wskazał czy jest on trwale związany z gruntem, ani czy został wyposażony w instalacje np. grzewcze lub nawadniające. Ustalony stan faktyczny jest, w ocenie organu odwoławczego, niewystarczający dla przeprowadzenia właściwej oceny prawnej. Ponadto nakazano organowi powiatowemu ustalenie położenie obiektu na terenie przedmiotowej działki tak aby możliwe było dokonanie oceny czy znajduje się on w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 relacji [...]. Organ odwoławczy wskazał też, wbrew twierdzeniom [...], że [...] S.A. przedłożył do akt sprawy żądane dokumenty potwierdzające legalność gazociągu oraz mapę zasadniczą uwzględniającą przebieg gazociągu. Podkreślił, że tożsama trasa przebiegu gazociągu wykazana została na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do projektu budowlanego budynku mieszkalnego (którego inwestorem jest skarżący) zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].10.2010 r. Budowa tunelu foliowego może wymagać pozwolenia na budowę - gdy stanowi on obiekt budowlany (postępowanie prowadzone w trybie 48 Prawa budowlanego), bądź nie podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego i nie wymaga dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. W żadnej jednak sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie zobowiązują inwestora do dokonania zgłoszenia zamiaru usytuowania na nieruchomości tunelu foliowego, nie istnieją więc podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].05.2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, tak aby organ I instancji mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o właściwy tryb, określony przepisami Prawa budowlanego. Rozstrzyganie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł [...]. Zarzucił decyzji naruszenie art. 107 par. 1 KPA, art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie namiotu za obiekt budowlany. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 7 KPA poprzez niewyjaśnienie trasy przebiegu gazociągu oraz nieustalenie czy gazociąg jest czynny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jej aktualnym brzmieniu, według którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, WINB w zaskarżonej decyzji wskazał w uzasadnieniu na szereg niejasności dotyczących okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że jego wątpliwości dotyczą przede wszystkim ustaleń faktycznych stanowiących podstawę prawną umożliwiającą poprawną kwalifikację obiektu znajdującego się na działce stanowiącej własność skarżącego. Organ II instancji słusznie wskazał że ustalenia w zakresie wyposażenia obiektu w instalację wodną czy grzewczą będą przesądzać o możliwości wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo przy tym organ odwoławczy uznał, że w przypadku tego rodzaju obiektu jakim jest namiot nie będzie miał zastosowania art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Nieustalenie okoliczności faktycznych w tym zakresie, jak słusznie wywiódł WINB nie może podlegać uzupełnianiu na etapie postępowania odwoławczego. Przesądzają one bowiem o możliwości wszczęcia postępowania i określają tryb postępowania, w tym przypadku tryb określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego . Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest konkluzja organu II instancji, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zarówno zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie Sądu argumentacja podniesiona przez skarżącego potwierdza jedynie stanowisko organu odwoławczego. Uzasadnienie skargi wskazuje na niezrozumienie treści decyzji organu odwoławczego. Z treści zaskarżonej decyzji i dalszych wytycznych organu w niej zawartych wynika, iż organ nie przesądza o konieczności wydania nakazu rozbiórki. Nakazuje natomiast zbadanie, czy wobec obiektu znajdującego się na działce skarżącego istotnie należy wszcząć postępowanie, a jeżeli tak to czy uzasadniony byłby tryb określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotem tej decyzji nie jest nakazanie skarżącemu dokonanie rozbiórki. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 par. 1 KPA. Skarżący nie wskazuje czy zarzut ten dotyczy decyzji zaskarżonej, czy też decyzji organu I instancji. Z analizy obu wskazanych decyzji wynika, że zawierają one wszystkie elementy wymagalne formalnie dla treści decyzji. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że nie wiadomo który z organów wydał decyzję, jak również, że osoba która podpisała decyzje nie była do tego uprawniona. W przypadku decyzji organu I instancji pieczęć wyraźnie wskazuje jaki pracownik, i z czyjego upoważnienia wydał decyzję. W przypadku decyzji zaskarżonej również uprawnienie organu nie budzi wątpliwości. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego