II SAB/Po 15/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r., nr [...]; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. J. pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w załatwieniu sprawy: żądania skarżącego z dnia 25 marca 2019 r. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 12 listopada 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym w S. , ul. [...] - L., dz. nr [...], po wydaniu prawomocnego wyroku uchylającego przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa [...] z dnia 06 lutego 2020 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. akt II OSK [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. Skarżący wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli; 2) w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli - uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez sąd terminie; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 4) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."); 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że po prawomocnym wyroku uchylającym Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa [...] z dnia 06 lutego 2020 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. akt II OSK [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. w obrocie prawnym pozostało zawiadomienie Wojewody o wszczęciu postępowania nieważnościowego znak: [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. oraz odpowiedź A. J. z dnia 24 czerwca 2019 r. na wezwanie znak: [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. Z pisma Wojewody do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia 09 listopada 2023 r. wynika, iż kopie powyższych wyroków wpłynęły do Wojewody w dniu 18 października 2023 r. W ocenie skarżącego, z uwagi na ocenę prawną i wskazania Sądów, oraz z uwagi na to, że sprawa powinna być organowi bardzo dobrze znana - toczy się już ponad 4 lata Wojewoda winien ponownie rozpatrzyć sprawę bez zbędnej zwłoki, a już na pewno nie dłużej niż w ciągu miesiąca tj. do dnia 20 listopada 2023 r. Zamiast oczekiwanego orzeczenia Wojewoda pismem znak: [...] z dnia 13 listopada 2023 r., doręczonym skarżącemu w dniu 16 listopada 2023 r., zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2023 r. Jako przyczynę zwłoki Wojewoda wskazał "konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art 10 § 1 K.p.a. oraz trwające postępowanie wyjaśniające. W ocenię skarżącego podana przez Wojewodę przyczyna zwłoki nie była usprawiedliwiana, ale postanowił cierpliwie czekać na rozstrzygnięcie. Równocześnie Wojewoda nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, a 20 grudnia 2023 r., a zatem pięć dni po upływie wyznaczonego doręczone zostało skarżącemu kolejne zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy z dnia 15 grudnia 2023 r. do dnia 15 stycznia 2023 r. I tym razem Wojewoda, jako przyczynę zwłoki, ponownie wskazał "trwające postępowanie wyjaśniające". Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazał, że jej przyznanie nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody. Skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Należy bowiem zauważyć, że skarżący zmuszony był do wniesienia ponagleń i ponoszenia kosztów pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Zdaniem skarżącego, skoro organ już poprzednio zapewnił stronom przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jest oczywistym, że postępowanie wyjaśniające zostało zakończone. A zatem podana przyczyna zwłoki nie była żadnym usprawiedliwieniem. Tym razem skarżący postanowił nie czekać dłużej, a wnieść skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody. Skarżący podkreślił, że w okresie od dnia 13 listopada 2023 r. do dnia 15 listopada 2023 r., a zatem przez ponad miesiąc Wojewoda nie wykonał jakiejkolwiek czynności. W jednym, jaki drugim zawiadomieniu organ nie wskazał rodzaju czynności tego postępowania, a i tak załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie postępowania nieważnościowego, nie jest skomplikowana i nie wymagała czynności dowodowych. Zdaniem skarżącego Wojewoda, wydając jedynie zawiadomienia wyznaczające nowe terminy i podając ogólnikowo przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy pozostawał bierny. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazał, że jej przyznanie nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody. Skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Należy bowiem zauważyć, że skarżący zmuszony był do wniesienia ponagleń i ponoszenia kosztów pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że w dniu 15 stycznia 2024 r. wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 12 listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: "K.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z cytowanych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – zasadniczo w terminie jednego miesiąca, względnie dwóch miesięcy. Kwestią która nie budzi wątpliwości pozostaje, że w skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 12 listopada 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym w S., ul. [...] - L., dz. nr [...]. W sprawie orzekały zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – i w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK [...], oddalającego skargę kasacyjną [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa [...] uchylającego decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymującego w mocy decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kopie powyższych wyroków wpłynęły do Wojewody w dniu 18 października 2023 r. i tego też dnia rozpoczął swój bieg termin załatwienia sprawy. Jednak w dniu 15 stycznia 2024 r. (a więc jeszcze przed rozpoznaniem skargi) Wojewoda wydał decyzję nr [...], stwierdzającą, że decyzja Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 12 listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r. Wojewoda rozpoznał wniosek skarżącego. Dlatego też, ponieważ bezczynność Wojewody ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał jednak na uwadze, że skargę w niniejszej sprawie złożono skargę na "przewlekłość" i "bezczynność" Wojewody, którą poprzedzano ponagleniem. Konsekwentnie obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy Wojewoda dopuściło się w niniejszej sprawie bezczynności lub przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Sąd zauważa, że bezczynność oznacza nie załatwienie sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57), co potwierdza definicja legalna wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że tak rozumiana bezczynność nie miała miejsca, gdyż organ dochował terminom, które wyznaczył na podstawie art. 36 K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. (a więc terminie dwumiesięcznym dla spraw szczególnie skomplikowanej), organ dwukrotnie – pismem z dnia 13 listopada 2023 r. (doręczonym w dniu 16 listopada 2023 r.) oraz z dnia 15 grudnia 2023 r. (doręczonym 20 grudnia), działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Nie doszło więc do powstania stanu bezczynności rozumianego jako brak załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Przewlekłością pozostaje natomiast, w świetle art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stan, w którym postępowanie administracyjne toczy się dłużej niż dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W powyższym zakresie Sąd zauważa, że prowadzenie postępowania pomiędzy 18 października 2023 r., a 15 stycznia 2024 r., podczas którego Wojewoda nie podejmował żadnych czynności procesowych wskazuje, że nastąpił stan przewlekłości. Doszło bowiem do powstania sytuacji, w której Wojewoda działało w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Niewątpliwie Wojewodzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Mając na względzie powyższe ustalenia należało zatem rozstrzygnąć, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, Sąd, biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz długość prowadzonego postępowania uznał, że choć przewlekłość organu miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że jeszcze przed rozpatrzeniem skargi wniosek skarżącego został rozpoznany, Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Zaakcentować należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną (co jednak nie ma miejsca w badanej sprawie) ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Oceny zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. postanowiono o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 5 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100,- zł oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował, zgodnie z wnioskiem, stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).