II OSK 1533/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/21 w sprawie ze skargi R.R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2021 r. nr WINB-WOA.7722.15.2021.MG w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lutego 2022 r., II SA/Gl 1046/21 oddalił skargę R.R, na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 7 czerwca 2021 r., nr WINB-WOA.7722.15.2021.MG, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 7 grudnia 2020 r., nr 81/2020 odmawiające na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a. wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie zgodności przebudowy ulicy [...] wraz z wykonaniem odwodnienia z zatwierdzoną dokumentacją projektową. R.R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego prawem wystarczającego uzasadnienia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w zakresie motywów oddalenia skargi; 3) art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania, podczas gdy działka nr ew. [...], będąca własnością skarżącej, także jest objęta zakresem działania inwestycji, co czyni skarżącą stroną postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. nie może być traktowany jako samodzielna podstawa kasacyjna. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, którego konsekwencją procesową powinno być podważenie legalności zaskarżonego aktu. Okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się ze stanowiskiem sądu niedostrzegającym w działaniu organu wadliwości, sama w sobie jest bez znaczenia, jeżeli nie towarzyszy formułowanemu zarzutowi powiązanie go z przepisami regulującymi materię poddaną kontroli sądu I instancji. Wymaga równocześnie przypomnienia, że obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego określa art. 141 § 4 p.p.s.a. i to tenże przepis powinien zostać określony jako naruszony w przypadku, gdy uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń sądowych sprawiają, iż dane orzeczenie - w ocenie strony skarżącej - nie poddaje się kontroli instancyjnej, w szczególności nie ma wszystkich koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które kontrolę tę uniemożliwiają. Powołanie przez skarżącą art. 151 p.p.s.a. jako naruszonego przez Sąd I instancji i uzasadnienie tego zarzutu brakiem wymaganego prawem wystarczającego uzasadnienia przez Sąd rozstrzygnięcia w zakresie motywów oddalenia skargi nie może być w tych warunkach uznane za skuteczne. Nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., służy zażalenie (§ 2). Objętym kontrolą Sądu I instancji postanowieniem z 7 czerwca 2021 r. ŚWINB uchylił w całości postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie zgodności przebudowy ulicy W. w S. wraz z wykonaniem odwodnienia z zatwierdzoną dokumentacją projektową robót budowlanych z uwagi na niedopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., na tym etapie postępowania, na którym rozpatrzenie sprawy znalazło się wskutek podjętych w nim przez PINB czynności dowodowych. Zdaniem ŚWINB, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może dojść wyłącznie na etapie wstępnej oceny wniosku, gdy przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym są oczywiste i nie wymagają prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia równocześnie wynika, że przedmiotem swoich rozważań organ zażaleniowy uczynił wyłącznie formalną kwestię niedopuszczalności orzeczenia przez PINB o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli pozostaje ono faktycznie już "w toku", nie odniósł się natomiast merytorycznie do zagadnienia związanego z posiadaniem przez skarżącą interesu prawnego do żądania załatwienia sprawy objętej wnioskiem z 2 września 2020 r., w szczególności nie przesądził, że tenże interes jej nie przysługuje. Temu fragmentowi uzasadnienia postanowienia, w którym ŚWINB wskazuje, jak powinien postąpić organ nadzoru budowlanego w toku wszczętego z urzędu postępowania, gdy poczynione ustalenia nie pozwalają uznać za stronę podmiotu traktowanego dotąd za legitymowany do udziału w nim, nie można przypisać przywołanego wyżej znaczenia. Wymusza to uznanie, że wyrok oddalający skargę na zaskarżone postanowienie z 7 czerwca 2021 r. odpowiada prawu, ponieważ wskutek podjęcia ww. aktu nie została zamknięta skarżącej droga administracyjna do rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego sprawy robót budowlanych wykonanych przez Gminę [...] na podstawie zgłoszenia z 4 września 2017 r., znak WB.6743.995.2017. Oceny tej nie zmienia poczyniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwaga wskazująca na to, że Sąd I instancji "przychyla się" do stanowiska PINB, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanej przebudowy drogi na należącej do Gminy [...] działce nr ew. [...] (ulica [...]). Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez PINB pozostają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewystarczające, a ponadto nie podlegały one jakiemukolwiek merytorycznemu rozważeniu przez organ II instancji, co oznacza, że wniosek sformułowany przez Sąd, niezależnie od cechującej go ogólnikowości, należy traktować jako przedwczesny. Istota zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń związana jest z zauważeniem, że na odcinku graniczącym z należącą do niej nieruchomością (zabudowana działka nr ew. [...]) rzędna nawierzchni nowej drogi różni się od rzędnej zaprojektowanej. Przyjęcie, że zmiana ta nie stanowi o dopuszczeniu się przez Gminę [...] jako inwestora istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 p.b., nie powinna prowadzić do stwierdzenia, iż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych, albowiem tego rodzaju ustalenie powiązać można byłoby wyłącznie z przesądzeniem, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu wynikła ze zrealizowania spornej inwestycji w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Zagadnieniem odrębnym jest kwestia oceny tego, czy skarżąca może oczekiwać, na co zwrócił uwagę Burmistrz [...] w piśmie z 30 czerwca 2020 r., znak SK.1510.2.2020, że dotychczasowy stan rzeczy związany z brakiem zagospodarowywania wód opadowych na własnym terenie przez skarżącą może zostać utrzymany. Z ww. dokumentu wynika, że zatwierdzona dokumentacja techniczna odbudowy ulicy [...] zakładała wykonanie kanalizacji deszczowej mającej za zadanie zagospodarowanie wód opadowych jedynie z powierzchni nowo powstałej drogi. W ramach uzupełnienia koniecznych ustaleń organ nadzoru budowlanego powinien poddać dodatkowemu rozważeniu zasięg inwestycji. Odwołując się do treści pisma Wydziału Nieruchomości i Planowania Przestrzennego Urzędu Gminy [...] z 17 sierpnia 2021 r., znak WN.6822.37.2017, skarżąca zarzuciła, że część należącej do niej działki nr ew. [...] została zajęta pod drogę, czego wyrazem była skierowana do niej propozycja wyrażenia zgody na zbycie na rzecz Gminy [...] na mocy darowizny tego fragmentu działki. Ta kwestia powinna zostać niewątpliwie wyjaśniona w toku postępowania. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadniania, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.).