II SA/Gd 248/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO Gd/5306/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z 28 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej jako skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Przywidz z 22 września 2021 r., odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – K. M. Kolegium wskazało, że K. M. został zaliczony do osób niepełnosprawnych, przy czym niepełnosprawność datuje się od wczesnego dzieciństwa. K. M. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności zawarte w aktach organu I instancji. Z wywiadu środowiskowego wynika, że K. M. samodzielnie się porusza i potrafi wykonywać czynności życia codziennego (robienie kanapek, obsługa podstawowych sprzętów domowych [telewizor, komputer], samodzielnie się ubiera). M. M. wspomaga syna przez przygotowywanie ubrań, pomoc w odrabianiu lekcji, aktywizację sprawności ruchowej, pilnowanie kontroli lekarskich, diety, przyjmowania leków. K. M. uczęszcza też do szkoły (z reguły w godz. 7.00 lub 8.00 do 14.00 lub 15.00) dojeżdżając busem; w szkole nie korzysta z pomocy nauczyciela wspomagającego. W ocenie organu odwoławczego forma i zakres pomocy udzielanej przez M. M. nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią aktywności zawodowej. Za czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną nie można uznać czynności wykonywanych w związku z faktem sprawowania bieżącej opieki nad małoletnim dzieckiem takich jak: przygotowywanie ubrań, odrabianie lekcji, pilnowanie przyjmowania leków, wizyt lekarskich czy zachowania odpowiedniej diety. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że z wnioskodawczynią zamieszkuje także mąż oraz 15-letnia córka. Zdaniem Kolegium rodzina jest w stanie zapewnić bieżącą opiekę K. M. Niewątpliwie śmierć matki wnioskodawczyni sprawującej dotychczas w znacznym stopniu opiekę nad K. M. stanowi istotne utrudnienie dla organizacji życia rodzinnego wnioskodawczyni, ale nie może to być utożsamiane z przesłanką, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w ustawie osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Uwzględniając ustalony stan faktyczny organ odwoławczy podzielił wniosek organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uznania, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad synem. Organy zgodnie przyjęły, że nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad dzieckiem. Nie została spełniona podstawowa przesłanka, tj. zakres świadczonej pomocy i opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ skarżąca pracowała w tych samych godzinach, w jakich syn chodził do szkoły, jest on samodzielny w zakresie poruszania się, spożywania posiłków, ubierania się, korzysta z toalety i jest uczeniem szkoły podstawowej. Dodatkowo opiekę nad dzieckiem sprawuje też ojciec dziecka, który pracując w systemie zmianowym pomaga w opiece nad niepełnosprawnym dzieckiem K. M. oraz pozostałymi dziećmi w miarę możliwości. We wniesionej skardze M. M. wskazała, że do 16.10.2020 mogła pracować zawodowo, ponieważ podczas jej nieobecności w domu opiekę nad K. sprawowała jej matka. Po jej śmierci w opiece nad dzieckiem pomagały osoby trzecie, następnie od 30.10.2020 do 5.04.2021 r. mąż był na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem w pracy i mógł sprawować opiekę nad dzieckiem. Pod koniec listopada 2021 r. zdiagnozowano u syna dodatkowo chorobę nowotworową. Przez okres gdy syn był w szpitalach skarżąca brała zwolnienie lekarskie na syna bądź wykorzystywała urlop. Nie zgodziła się skarżąca z twierdzeniem jakoby mogła pracować, ponieważ mieszka w małej wsi, do pracy dojeżdżała autobusem z przystanku oddalonego o ponad kilometr od miejsca zamieszkania. Od miejsca zamieszkania do miejsca pracy jest 25 km i żeby dojechać na godzinę 7 rano wyjeżdżała autobusem o godzinie 5:28. Kończąc pracę o godzinie 15 autobus powrotny, zgodnie z rozkładem jazdy, odjeżdżać powinien o 15:39, gdzie przyjazd na miejsce był 16:26 i to tylko w teorii, ponieważ autobus wyjeżdża z Gdańska i przez korki w centrum notorycznie się opóźnia. Praca na część etatu nie jest możliwa ponieważ nie ma możliwości dojazdu po wysłaniu dziecka do szkoły, a także powrót przed przyjazdem K. ze szkoły jest niemożliwy. K. dojeżdża do Szkoły Podstawowej w N. autobusem, na który trzeba go odprowadzić, i następnie odebrać po lekcjach. Odjazdy busa do szkoły w zależności od planu to godziny 7:20 i 8:20, a powroty 14:45 i 15:30. W związku z tym odprowadzając syna na autobus szkolny nie ma skarżąca możliwości zdążyć na jakikolwiek autobus, żeby dojechać do pracy. Natomiast córka N. ma 15 lat i jest uczennicą Liceum Ogólnokształcącego w G. przy ul. K., do szkoły wychodzi o godzinie 6:20 i wraca o godzinie 17:50, sama musi się uczyć i nie może ani odprowadzić K. na autobus rano, ani odebrać z przystanku po południu. Najmłodszy syn J. M. ma lat 8 i chodzi do pierwszej klasy i w żaden sposób - ze względu na swój wiek - nie może być pomocny w opiece nad K. Dodała skarżąca, że K. poza niepełnosprawnością umysłową i ruchową w 2021 przeszedł nowotwór złośliwy ślinianki i z uwagi na ryzyko nawrotu choroby wymaga szczególnej troski i diety w postaci regularnych zbilansowanych posiłki ( 6 posiłków w ciągu dnia). Rano po śniadaniu przyjmuje lek [...] który musi być dawkowany przez osobę dorosłą. Syn cierpi też na afazję ruchową i otyłość, więc wspólne ćwiczenia sprawności ruchowej i manualnej są bardzo ważne dla dalszego rozwoju. Obecnie cała rodzina jest na utrzymaniu męża skarżącej, który jako policjant zarabia około 4 200zł netto miesięcznie i otrzymuj łącznie 1500 zł zasiłku 500+ na wszystkie dzieci oraz 215 zł zasiłku pielęgnacyjnego. W piśmie z 22 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała, że syna nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia, istnieje podejrzenie wznowienia nowotworu ślinianki oraz wystąpił epizod padaczkowy. Dziecko jest w trakcie poszerzonej diagnostyki. Do pisma załączyła skarżąca dokumentację medyczną potwierdzającą powyższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wykazała, że akt te został wydany z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. brak istnienia związku pomiędzy koniecznością zapewnienia przez skarżącą niepełnosprawnemu synowi opieki, a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pojęcie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby niepełnosprawnej. Należy podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez Kolegium, że "zgromadzony na tę okoliczność materiał dowodowy nie potwierdził" związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a opieką sprawowaną nad synem. Stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad synem oraz czy istotnie, tak jak wywodzi organ odwoławczy, możliwa byłaby realizacja potrzeb niepełnosprawnego dziecka gdyby matka podjęła prace zawodową. Zakres wymaganej i koniecznej opieki wykonywanej przez skarżącą nad synem, rodzaj i waga tych czynności, stopień ich zaabsorbowania, nie został oceniony pod kątem możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zawodowej. Zdaniem Sądu nie jest uprawnione wnioskowanie organu odwoławczego, że zaangażowanie starszej córki w opiekę oraz ojca dziecka pozwoliłoby realizować pieczę nad niepełnosprawnym dzieckiem w sposób taki sam jak wówczas, gdy matka zrezygnowała z pracy celem zapewnienia opieki. Taki wniosek nie znajduje uzasadnienia w oparciu o akta sprawy. Kolegium skupiło się na uwypukleniu takich aspektów sprawy, jak umiejętność samodzielnego ubrania się syna skarżącej (lat 12), umiejętność przygotowania sobie kanapki, ubrania się, skorzystania z toalety. W ocenie Sądu okoliczności te same w sobie nie przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem aktywności zarobkowej i zawodowej, a koniecznością opieki nad dzieckiem bez ich szczegółowego rozważenia przez pryzmat tego jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje niepełnosprawne dziecko. W kontrolowanej sprawie Kolegium nie poddało rozważaniom specyficznych okoliczności sprawy takich jak to, że dziecko na autobus szkolny skarżąca musi odprowadzić i musi je odebrać, a godziny w jakich to czyni nie pozwalają jej na podjęcie pracy, bowiem nikt z członków rodziny poza nią nie może tego wykonać. Natomiast, gdy była zatrudniona to w godzinach odjazdu i przyjazdu autobusu szkolnego przebywała w pracy, bądź w drodze z niej/do niej. Skarżąca mieszka w małej miejscowości, do pracy dojeżdżała 25 km. Nie wykazało Kolegium, że po zapewnieniu synowi opieki z racji niesamodzielności jest skarżąca w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Nie zweryfikowało Kolegium zarzutów odwołania, gdzie skarżąca wskazała, że syn co prawda samodzielnie się ubierze, ale każda jego aktywność wymaga nadzoru i pomocy, gdyż nie wykonuje tych czynności prawidłowo. W szkole posiada nadzór nauczycielski właściwy w kształceniu specjalnym. Orzeczenie o niepełnosprawności, jak podała skarżąca w odwołaniu, jest oparte na zaburzeniach ze spektrum autyzmu, co może sprawiać wrażenie samodzielności syna, lecz w istocie wymaga on stałego nadzoru i pomocy. Dodatkowo już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy pojawiła się nowa okoliczność w postaci podejrzenia nawrotu choroby nowotworowej. Zebrany materiał dowodowy, w tym oświadczenie skarżącej, nie pozwala jednak ustalić w obiektywny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad matką. Także przeprowadzony wywiad środowiskowy nie rozwiewa wątpliwości jakie pozostały w sprawie po skonfrontowaniu twierdzeń skarżącej i organu odwoławczego. Bezspornie właśnie okoliczności opieki determinują spełnienie pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci istnienia przeszkody w podjęciu przez skarżącą aktywności zarobkowej i zawodowej. W tej sytuacji zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający. Kolegium podkreśla, że dziecko nie korzysta z pomocy nauczyciela wspomagającego, ale pomija, że posiada nadzór nauczycielki w oparciu o potrzebę kształcenia specjalnego nie rozwijając przy tym na czym pomoc nauczyciela wspomagającego miałaby polegać i z czym się wiąże. Mając powyższe na uwadze dokonana przez Kolegium ocena materiału dowodowego nie znajduje koniecznego dla wywodzonych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy, co prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, gdyż rozpatrując w tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy dokonał tego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co - w ocenie Sądu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej. Wiążą one organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę Kolegium dokona ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz będzie miało na uwadze konieczność ustalenia tego czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów skarżącej służy uprawnienie, którego się domaga. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.