I OSK 2966/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 422/23 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.4132.615.83.2023.ZR w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r. IV SA/Po 422/23, oddalił w całości skargę E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.4132.615.83.2023.ZR w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. R. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), polegające na uznaniu, iż szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz siostry osoby wymagającej opieki, gdy istnieje matka osoby niepełnosprawnej, nieposiadająca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest stan zdrowia i wiek osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje siostrze osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności, do których należy zaliczyć także stan zdrowia i wiek osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun B. R. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek swojego stanu zdrowia i wieku nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej synem, co skutkowało wadliwym pozbawieniem Skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły one w sposób należyty ustaleń, co do weryfikacji, czy stan zdrowia i wiek B. R. pozwala jej na bezpośrednie sprawowanie opieki nad jej synem, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny, w sytuacji gdy B. R. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek swojego stanu zdrowia i wieku nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej synem, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż B. R. ma możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego względem jej syna i nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej brata, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę, Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Wniosła także o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. Ts 86/23, względnie do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. SK 33/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy wyjaśnić, że NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.") w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kwestionowanej decyzji Kolegium z 25 kwietnia 2023 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organy orzekające ustaliły, iż ojciec legitymującego się znacznym stopniem niepełnosprawności – T. R. nie żyje, natomiast matka jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. T. R. jest kawalerem. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a datę jej powstania wskazano na 25 października 2002 r. Organy administracji odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad bratem uznając, że obowiązek sprawowania opieki (obowiązek alimentacyjny) nad ww. w pierwszej kolejności spoczywa na jej matce B.R., w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium podniosło ponadto, w odniesieniu do skarżącej, że jako dalsza krewna (obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby wymagającej opieki) uprawniona będzie do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organów i wskazał, że skarżąca nie mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na treść art. 17 ust. 1 a u.ś.r.. W okolicznościach sprawy nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki, tj. jej brat – T. R., ma matkę, a więc osobę zobowiązaną w bliższej niż skarżąca kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie NSA w odniesieniu do skarżącej, sprawującej opiekę nad bratem, nie zachodziła żadna z relacji określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., a zatem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego można było oprzeć wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przy czym według mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych przepisów wynika zatem, że sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie przede wszystkim zwrócić należy uwagę na podjętą 14 listopada 2022 r. w składzie siedmiu sędziów NSA uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, w której NSA m. in. stwierdził, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)." Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności stwierdził, że akceptuje tezę, iż wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony NSA dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony NSA uznał, że u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w tym wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ponadto mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony NSA stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony NSA – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu u.ś.r. oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób zapewniający szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego NSA - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W tych warunkach zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. okazał się nieusprawiedliwiony. Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej oceny materiału dowodowego, w szczególności że organy nie wzięły pod uwagę, że B. R. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek swojego stanu zdrowia i wieku, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad synem, co miało istotny wpływ na treść decyzji obydwu instancji. Wskazać trzeba, że ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji, w świetle wyłożonych tak jak wyżej norm materialnych, jest prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i został on przez organy prawidłowo oceniony. Brak jest więc podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.