I OSK 1573/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2551/22 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. K. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2551/22 oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Z. K. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: 1. naruszenie przepisów postępowania o których mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez nie zastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do oceny prawnej i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2383/19; 2. naruszenie przepisów postępowania o których mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw do zastosowania art. 157 u.g.n. czyli dokonania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego Z. Ś. ; 3. naruszenie przepisów postępowania o których mowa w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przedwczesne zastosowanie art. 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, dalej "Rozporządzenie"), bez wcześniejszego wykluczenia istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi), gdyż dopiero wykluczenie istnienia takich transakcji uzasadniania wyliczenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii umowy nr [...] z dnia [...] marca 2023 r w celu wykazania, że skarżący zlecił Regionalnemu Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie wykonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za część nieruchomości gruntowej położonej w Województwie Podlaskim pow. [...] , gm. [...] , obr.4, [...] , dz. Nr [...], sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego i nakazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego orzeczenia w przedmiocie kosztów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2023 r. (data wpływu) pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nadesłał Ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego [...] stycznia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Ś. . Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z nadesłanej Oceny oraz o przeprowadzenie rozprawy jawnej. Ocena sporządzona została przez Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie [...] czerwca 2023 r. Stwierdzono, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś. został sporządzony nieprawidłowo. Wskazano jednocześnie, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna nie traci charakteru opinii o wartości nieruchomości, a ostateczną decyzję wykorzystania operatu podejmuje organ prowadzący postępowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z [...] października 2023 r. pełnomocnika skarżącego kasacyjnie poinformowano o odmowie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Wyjaśniono, że pismem z dnia [...] maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w zakreślonym art. 182 § 2 p.p.s.a. terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. W związku z tym termin posiedzenia niejawnego wyznaczono na dzień [...] grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W sprawie prawomocnie przesądzone pozostaje, że ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i budowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku "województwo mazowieckie – Obwodnica [...]" była już przeznaczona pod inwestycję drogową - przeznaczenie to wynikało z treści przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. I OSK 2383/19 wskazał, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nie odnaleziono wystarczających danych obrotu rynkowego nieruchomościami drogowymi, zawartymi na rynku regionalnym spełniających kryteria podobieństwa i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że biegły zasadnie w swoim opracowaniu przeanalizował równoległy rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi oraz rynek nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, bowiem nieruchomości przeznaczone pod drogi krajowe i wojewódzkie były nabywane decyzjami administracyjnymi, więc obrót rynkowy był marginalny. Sąd Wojewódzki ocenił, że słusznie biegły przeanalizował rynek lokalny oraz regionalny, ograniczony do województwa podlaskiego, pod względem zawieranych transakcji rynkowych. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że do celów wyceny przeprowadzono szczegółową analizę rynku obrotu nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym a rzeczoznawca w sposób prawidłowy w niniejszej sprawie oszacował wartość rynkową gruntu. Nie można zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 153 p.p.s.a. ponieważ "nie zawarł żadnej oceny, co której był zobowiązany wyrokiem NSA, odnośnie tego, czy określenie wartości przedmiotowej nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwzględnieniem wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjętej w powołanym wyroku NSA". Podkreślić należy, że kwestią odrębną pozostaje ocena prawidłowości dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny operatu szacunkowego we wskazanym zakresie. Prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki oceny, w zakresie wytyczonym wyrokiem NSA, nie mogła jednak zostać skutecznie zakwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Niezasadnie również Sądowi zarzucono naruszenie art. 157 u.g.n. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że jakkolwiek skarga kasacyjna posługuje się skrótem "u.g.n." to nie definiuje go. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzut ten dotyczy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2016, poz. 2147 i w tak wytyczonym zakresie Sąd zarzut ten rozpoznał. W następnej kolejności wskazać trzeba, że przepis art. 157 u.g.n. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a skarga kasacyjna nie precyzuje, naruszenie której z nich zarzuca. Na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Jednocześnie, na podstawie art. 157 ust. 4 u.g.n. przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błędne w ocenie skarżącego kasacyjnie, było przyjęcie przez organy administracyjne i zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego rozumienia przepisu art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n, które nie przewiduje istnienia po stronie organu administracyjnego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Tym samym naruszenie tego przepisu polegało na zaniechaniu przez organ zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości złożonych do akt sprawy operatów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, należy zauważyć, że jakkolwiek w sprawie został sporządzony operat z [...] stycznia 2016 r. którym wartość przedmiotu wyceny oszacowano na [...] zł, to prawidłowość tego operatu na skutek odwołania Z. K. , została skutecznie zakwestionowana. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylając decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazał, na nieprawidłowości tego operatu. Stanowisko to nie było kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustaliły odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony dnia [...] marca 2017 r., którym wartość przedmiotu wyceny oszacowano na [...] zł. W okolicznościach badanej sprawy, kiedy prawidłowość operatu szacunkowego z 2016 r. została wiążąco zakwestionowana nie sposób zasadnie powoływać się na istnienie rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Jednocześnie wskazać trzeba, że o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat (z [...] marca 2017 r.) nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Oczekiwanego skutku nie mógł przynieść również zarzut naruszenia "§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109)". Jak wynika z operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, rzeczoznawca uwzględniał brzmienie § 36 ust. 2 rozporządzenia, obowiązujące w dacie sporządzania operatu szacunkowego. Od 2011 r. przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Trafnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna nie istnieje. Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. Niniejszą sprawę rozpoznano na podstawie dokumentacji akt sprawy. Odnosząc się w tym miejscu do przedstawionej na okoliczność nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego Oceny, wskazać trzeba, że to, iż po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie dokonano oceny prawidłowości sporządzonego operatu, dokonanej przez zespół organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w żaden sposób nie wpłynęło na charakter tego operatu w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie. Pośrednio charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. obrazuje uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 u.g.n., dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509 – dalej: "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (Projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, www.sejm.gov.pl). Należy też wskazać, że Ocena sporządzona przez Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie [...] czerwca 2023 r. jednoznacznie wskazuje, że operat szacunkowy, w odniesieniu, do którego została wydana ocena negatywna nie traci charakteru opinii o wartości nieruchomości, a ostateczną decyzję wykorzystania operatu podejmuje organ prowadzący postępowanie. Zwrócić również trzeba uwagę, że ciążący na organie administracji obowiązek oceny operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. Ocena zespołu orzekającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych winna być rozważona przez organ prowadzący postępowania - jedynie jako stanowisko - pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Zarówno istnienie oceny, jak i jej brak, w żaden sposób nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnej oceny operatu w toku postępowania odszkodowawczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 360 zł i w całości składa się na nie wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.