II GSK 3491/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1056/15 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Rz 1056/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę S. B. (dalej: skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2014 r. w [...] funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki autobusu (nr rej. [...]), którym skarżący (w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej) wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej [...] - [...] na podstawie posiadanego zezwolenia. Podczas kontroli stwierdzono, że: 1) autobus zatrzymał się na przystanku, który nie został uzgodniony przy wydawaniu zezwolenia oraz 2) autobus nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na skarżącego karę pieniężną za: 1) wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu oraz wyznaczonych przystanków (3000 zł) oraz 2) wykonywanie przewozu pojazdem nieodpowiadającym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego z powodu braku tablicy kierunkowej (5000 zł). Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Decyzją z [...] lipca 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził w szczególności, że na podstawie § 18b ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 951 ze zm.; dalej: rozporządzenie MI z 31 grudnia 2002 r.) tablica kierunkowa stanowi wymagane wyposażenie techniczne autobusu, a jej brak podlega sankcji. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. WSA uwzględnił skargę. Zdaniem WSA, GITD wykazał, że zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej określonej w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: utd), czyli za nieprzestrzeganie określonych w zezwoleniu warunków w zakresie ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. WSA uznał natomiast, że niezgodnie z prawem nałożono na skarżącego karę pieniężną na podstawie lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd. W ocenie WSA, organy administracji błędnie uznały, że brak tablicy kierunkowej oznacza, iż pojazd nie odpowiada warunkom technicznym. WSA stwierdził, że art. 18b ust. 1 pkt 1 utd, przepisy rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., ani art. 66 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd) nie precyzują, czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. W rozporządzeniu MI z 31 grudnia 2002 r. prawodawca rozróżnił jednak warunki techniczne i niezbędne wyposażenie pojazdu, co znajduje potwierdzenie w normach prawnych określających rodzaj naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób oraz wysokości kary pieniężnej wymierzanej za to naruszenie, zawartych w lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do utd. Zdaniem WSA, zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazuje uznać, że tablice kierunkowe informujące o trasie autobusu należy zaliczyć do jego "wyposażenia i oznakowania", a nie do "warunków technicznych". Powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, WSA stwierdził, że boczne tablice kierunkowe pojazdu pełnią jedynie funkcję informacyjną, są obowiązkowym wyposażeniem niektórych pojazdów, ale nie można im przypisać cechy warunku technicznego, który należy odnieść do sprawności pojazdu jako całości, bądź jego poszczególnych części składowych. W konsekwencji WSA uznał, że przyjmując zakwestionowane stanowisko organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, co obligowało do uwzględnienia skargi. WSA zobowiązał GITD, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił wykładnię przepisów zaprezentowaną w wyroku i zastosował karę określoną w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do utd. GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. GITD zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 66 ust. 1 prd oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez WSA, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, w tym tablic kierunkowych, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; 2) art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 utd oraz lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do utd, przez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez WSA, że na podstawie przepisu lp. 2.5.1 nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do utd, a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. W uzasadnieniu GITD wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna GITD została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma ona usprawiedliwione podstawy. Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 10 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 4852/16). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne wyrażone we wspomnianym orzeczeniu, uznając że jest ono trafne również w okolicznościach tej sprawy. W zarzutach skargi kasacyjnej GITD podniósł naruszenie art. 66 ust. 1 prd oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., polegające na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez WSA, przez przyjęcie, że warunki techniczne pojazdu nie obejmują wymaganego przez prawo wyposażenia autobusu, w sytuacji gdy warunki takie są wprost określone przez te przepisy. Równocześnie GITD wskazał na naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd w połączeniu z właściwymi częściami załącznika nr 3 do utd, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i mylnym przyjęciu przez WSA, że przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia kary za brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe, skoro takie tablice są częścią warunków technicznych. W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez WSA za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana z uwzględnieniem stanu faktycznego przyjętego przez WSA. W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy na linii regularnej autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do utd, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 prd. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 prd. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 prd ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje GITD, wykładnia przepisów rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r. (sygn. akt I KZP 53/99) Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej, stwierdził, że ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną. Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 lipca 2001 r. (sygn. akt FPS 3/01), wyjaśniając że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r., a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III tego rozporządzenia. A zatem mimo, że przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje to rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 tego rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia MI z 31 grudnia 2002 r. autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do utd. Podobne stanowisko zajął NSA między innymi w wyrokach: z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13; z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; z 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14; z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3563/15. Wobec tego można uznać, że stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, mając na uwadze stan sprawy ukształtowany wyrokiem WSA (w części nieobjętej zarzutami skargi kasacyjnej GITD) oraz oceną zarzutów skargi kasacyjnej dokonaną w niniejszym wyroku NSA. Jak wskazano wyżej - z uwagi na brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w sprawie wiążący był stan faktyczny przyjęty jako podstawa orzekania przez WSA. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano również stanowiska WSA, że organy administracji nie naruszyły prawa nakładając na skarżącego karę pieniężną określoną w lp. 2.3.3 załącznika nr 3 do utd (za zatrzymanie się na przystanku nieuwzględnionym w rozkładzie jazdy). Ponadto z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że organy administracji zgodnie z prawem uznały również, iż wykonywanie przewozu autobusem, w którym nie było bocznej tablicy kierunkowej należało zakwalifikować jako naruszenie opisane w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do utd, to jest wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Wobec tego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z uwagi na to skarga skarżącego podlegała oddaleniu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że okoliczności niniejszej sprawy kwalifikują się jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w tym przepisie. PG