III OW 86/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa L. a Starostą L. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia oddalić wniosek. UZASADNIENIE W piśmie z 30 listopada 2024 r. Marszałek Województwa L. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą L. (dalej: Starosta) przez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, tj. ziemi zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że pismem z 29 sierpnia 2024 r., Starosta przekazał do Marszałka pismo A.S. z 2 sierpnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, tj. ziemi zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi, na terenie dz. [...] obręb [...], gmina D., powiat l., województwo l. W ocenie Marszałka, właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy, która dotyczy wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami jest Starosta, stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Marszałek nadmienił, że w świetle art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku, w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169), pozwolenie zintegrowane nie jest wymagane w przypadku przetwarzania odpadów poza instalacjami. Wyjaśnione przez Marszałka zostało, że objęte wnioskiem przetwarzanie odpadów niebezpiecznych zanieczyszczonej gleby i ziemi o kodach: ex 17 05 03* Gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne i ex 17 05 05* Urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony wyłącznie substancjami ropopochodnymi, ma być prowadzone na nieuszczelnionym gruncie, bez zastosowania systemu zbierania odcieków. Z wniosku wynika, że do przetwarzania odpadów nie zastosowano budowli (zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), której eksploatacja powodowałaby emisje. Planowane do zastosowania do pracy przy zlokalizowanych na otwartej przestrzeni pryzmach odpadów spycharko-ładowarki, ciągnik rolniczy z kultywatorem, wiertarki, nie stanowią instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., lecz urządzenia zdefiniowane w art. 3 pkt 42 ustawy p.o.ś., zgodnie z którym przepisem przez urządzenie rozumie się niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. W ocenie Marszałka za instalację, w której są przetwarzane odpady nie można uznać samego systemu nawadniania i dozowania biopreparatu do pryzm odpadów. Sam fakt, że zgodnie z cytowanym przez Starostę pismem Ministerstwa Środowiska z 22 stycznia 2021 r., znak: DGO-OPZ.050.1.2021.JK (dot. remediacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi), procesy przetwarzania zanieczyszczonej gleby lub ziemi ex situ, dopuszczane są tylko w przystosowanych do tych celów instalacjach, nie może stanowić podstawy do uznania, że tym samym wniosek dotyczy przetwarzania w instalacji. Zaznaczyć należy, że we wniosku jednoznacznie określono, że objęte nim przetwarzanie ma być prowadzane poza instalacjami. Jednocześnie do przedmiotowego wniosku załączono postanowienie Wójta Gminy D. z 15 marca 2024 r., znak: OŚ.B1P.6220.2.2024 stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że instalacja nawadniająca jest instalacją, której eksploatacja może spowodować emisję, gdyż można ją zdefiniować jako stacjonarne urządzenie techniczne wyszególnione w definicji instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 lit. a) p.o.ś., niezależnie, czy występuje wraz z innymi elementami instalacji, takimi jak np. płyta do bioremediacji. Analogicznie obecność samej płyty do bioremediacji występującej bez innych elementów instalacji spełnia wymogi wyżej przytoczonej definicji instalacji, podobnie, jak zastosowanie łącznie ww. elementów, tj. zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, co przewidziane zostało w art. 3 pkt 6 lit. b) p.o.ś. W przypadku omawianego wniosku zaproponowano uzgodnienie prowadzenia procesu przetwarzania omawianych odpadów jako procesu poza instalacją, który sprowadzałby się do rozłożenia wspomnianych odpadów niebezpiecznych wprost na gruncie i poddania ich nawadnianiu oraz obróbce mechanicznej "bez zastosowania instalacji, której eksploatacja powodowałaby emisję". De facto przedsięwzięcie tego rodzaju sprowadza się do użycia instalacji szczególnie emisyjnej, której uzgodnienie poprzedzone winno być skrupulatną analizą w zakresie oddziaływania na środowisko i rozważeniem zastosowania innych elementów w obrębie instalacji, w celu zabezpieczenia przed emisją (w szczególności do środowiska gruntowo-wodnego), tym bardziej, że przewiduje się łączną dużą ilość odpadów przewidzianych do przetworzenia, jak i w jednostce czasu (doba). Ponadto, zdaniem Starosty, Marszałek błędnie wywodzi, że skoro wskazano we wniosku, że proces przetwarzania odbywa się poza instalacją, to stanowi to przesłankę do uznania starosty, jako właściwego organu do wydania zezwolenia, albowiem z treści wniosku wynika, że proces remediacji obywać się będzie w instalacji. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach). W niniejszej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a to z tego względu, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że składający wniosek z 2 sierpnia 2024 r. domaga się wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, tj. ziemi zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi, na terenie dz. [...] obręb [...], gmina D., powiat l., województwo l. Starosta podtrzymał w odpowiedzi na wniosek swoje stanowisko, że nie zgadza się z twierdzeniem strony, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest instalacją. Zdaniem Starosty system nawadniania i dozowania biopreparatu do pryzm odpadów stanowi instalację w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Marszałka system ten nie spełnia wymagań definicji instalacji zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OW 69/16. Organy będące w sporze zajęły odmienne stanowiska co do sposobu w jaki strona zamierza przetwarzać odpady. W tej sytuacji decydujące znaczenie winno mieć podanie strony. Skoro strona wyraźnie domaga się wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, to właściwy organ dla tego rodzaju postępowania winien ten wniosek rozpoznać. I dopiero poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia co do tego czy zamierzenie strony w postaci przetwarzania odpadów odbywać się będzie poza instalacjami czy też nie, będzie mogło zostać poddane ocenie sądu administracyjnego na skutek ewentualnej skargi na wydaną w tym przedmiocie decyzję. Na etapie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny nie może przesądzać powyższej kwestii. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.