II SA/Ol 195/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. UZASADNIENIE Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 11, 27.07; 28.08; 5,6,7,13.09.2018 r. inspektor pracy ustalił, że spółka A (pracodawca, strona skarżąca) nie wypłacił pracownikom należnych wynagrodzeń za pracę w okresie od stycznia do sierpnia 2018 r. Dodatkowo stwierdzono niewypłacenie uprawnionym pracownikom odszkodowania z tytułu rozwiązania stosunku pracy, nagród jubileuszowych, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynagrodzenia chorobowego, premii oraz odprawy emerytalnej. W związku z tym i nieprawidłowościami inspektor pracy, na mocy art. 11 ust. 7 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, skierował do pracodawcy nakaz płacowy z dnia "[...]" zawierający łącznie 10 decyzji nakazujących wypłatę zaległych świadczeń pracowniczych w kwocie przekraczającej 600.000 zł. Na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru ustalono, że pracodawca potwierdził odbiór tego dokumentu w dniu 2 października 2018 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 30 października 2018 r. stwierdzono, że pracodawca nie wykonał w całości decyzji zawartych w nakazie płacowym z dnia "[...]". W związku z powyższym inspektor pracy, stosownie do zapisu art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia "[...]" wzywające kontrolowanego do niezwłocznej realizacji nałożonych obowiązków. Odbiór upomnienia pracodawca potwierdził dnia 20 listopada 2018 r. Na podstawie ponownej kontroli sprawdzającej, przeprowadzonej przez inspektora pracy w dniu 11 grudnia 2018 r., ustalono, iż pracodawca pomimo doręczonego w dniu 20 listopada 2018 r. upomnienia z dnia "[...]" nie wykonał w całości decyzji zawartych w nakazie płacowym z dnia "[...]". Jednocześnie stwierdzono, że do dnia 10 stycznia 2019 r. do inspektora pracy nie wpłynęła żadna informacja wskazująca na wykonanie przez pracodawcę ww. decyzji. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie, nałożenie przez organ egzekucyjny grzywny dla potrzeb skutecznego wyegzekwowania powyższych świadczeń. Uwzględniając powyższe okoliczności w styczniu 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczący niewykonania decyzji zawartych we wskazanym nakazie płacowym z dnia "[...]". Jednocześnie wydano postanowienie z dnia "[...]" o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 25.000 zł, doręczone stronie w dniu 28.01.2019 r. Strona skarżąca w piśmie, które wpłynęło do Okręgowego Inspektoratu Pracy w dniu 6 lutego 2019 r., wniosła zażalenie na ww. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że nałożona grzywna jest niewspółmierna do czynu, a jej zapłata przekracza możliwości Spółki. Wskazano na trudną sytuację finansową Spółki przekładającą się na brak środków na zapłatę wynagrodzeń pracowniczych. W ocenie pracodawcy istnieją ponadto przeszkody natury prawnej wynikające z zapisu art. 189 k.s.h., gdyż spółka jest spółką pracowniczą, co oznacza, iż większość pracowników stanowią wspólnicy spółki, a w związku z trudną sytuacją finansową spółki nie można na rzecz wspólników dokonywać wypłat z jakiegokolwiek tytułu, gdyż zabrania tego art. 189 § 2 k.s.h. W ocenie pracodawcy organ nie może nakładać kar, w związku z zachowaniem spółki zgodnym z prawem. Ponadto w ocenie pracodawcy niedopuszczalność zastosowania egzekucji administracyjnej wynika z tego, że pracownicy spółki dochodzą należności na drodze sądowej i administracyjnej, a także istnieją również wątpliwości dotyczące zakresu dopuszczalności stosowania grzywny w celu przymuszenia do należności egzekucji pieniężnych na rzecz osób trzecich, tj. z tytułu wynagrodzenia za pracę. Postanowieniem z dnia "[...]" Okręgowy Inspektor Pracy (organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie z dnia "[...]" o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 25.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że powyższą grzywnę (niezależnie od jej wysokości) nakłada się zasadniczo w celu oddziaływania na zobowiązanego, poprzez jego przymuszenie do wykonania ciążących na nim zobowiązań płacowych, nie zaś faktycznego nałożenia na pracodawcę kary finansowej. Tym samym nałożona przez inspektora pracy grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a jedynie ma spowodować wykonanie przez zobowiązanego egzekwowanych obowiązków. Ponadto grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym, jaki organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą stosować przy egzekucji decyzji nakazujących wypłatę należności pracowniczych. Ustosunkowując się do wysokości nałożonej grzywny wskazano, że w rozpatrywanym przypadku organ egzekucyjny, stosownie do zapisu art. 121 u.p.e.a., był uprawniony do nałożenia na Spółkę jako osoby prawnej jednorazowo grzywny w wysokości 50.000 zł. W tej sprawie na zobowiązanego nałożono kwotę 25.000 zł. W ocenie organu niższa grzywna nie oddziaływałaby skutecznie na pracodawcę w zakresie realizacji ciążących na nim obowiązków płacowych, kluczowych z punktu widzenia pracowników oraz istotnych dla ich egzystencji. Ponadto niewypłacanie wynagrodzenia za pracę stanowi naruszenie przepisów prawa pracy. Niezastosowanie w analizowanym przypadku kary grzywny w maksymalnej wysokości, tj. 50.000 zł podyktowane było z kolei trudną sytuacją finansową Spółki, na którą powołuje się zobowiązany. Natomiast odwoływanie się do trudnej sytuacji finansowej Spółki nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest obowiązkiem, a nie tylko uprawnieniem organu egzekucyjnego. Termin wykonania egzekwowanych decyzji minął ponad 4 miesiące temu. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądowym nawet niezawiniony brak środków na wypłaty należnych świadczeń pracownikom nie zwalnia pracodawcy z obowiązku ich wypłaty w całości i w terminie, a niewypłacalność pracodawcy nie jest kryterium oceny zasadności i konieczności wydania nakazu zaległego wynagrodzenia. W postanowieniu, ustosunkowując się do argumentu pracodawcy o braku podstaw prawnych w zakresie dokonywania na rzecz wspólników Spółki wypłat z jakiegokolwiek tytułu w związku z treścią art. 189 k.s.h., wskazano również, iż zobowiązany błędnie przyjmuje, że wypłata wynagrodzeń pracowniczych stanowi zwrot wspólnikom Spółki wniesionych wkładów, czy też wypłat z majątku spółki potrzebnego kapitału zakładowego. Wypłatę wynagrodzenia za pracę oraz sprawy majątkowe Spółki należy traktować rozdzielnie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia "[...]" wywiodła strona skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 189 § 1 i 2 k.s.h., art. 296 § 1 k.k., art. 296 § 1a k.k. oraz przepisów prawa procesowego: art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 35 § 1 tej ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że w związku z doręczeniem jej tytułu wykonawczego wniosła zarzuty. Wniesienie zaś zarzutów ex lege skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego do chwili ostatecznego rozpoznania zarzutów. Oznacza to, że wniesione przez stronę skarżącą zażalenie nie mogło być rozpatrywane, w tym nie mogło być przekazane organowi II instancji do rozpoznania do chwili ostatecznego rozpoznania zarzutów. Przekazanie sprawy organowi II instancji do rozpoznania oraz jednoczesne wydanie postanowienia przez wierzyciela, tj. w dniu "[...]", skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia z uwagi na art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślono, że art. 189 § 2 k.s.h. obejmuje bezwzględnym zakazem wypłat również świadczenia z tytułu stosunku pracy w tym wynagrodzenia za pracę. Organ powinien był ustalić, jaki jest stan kapitału zakładowego, czego do chwili obecnej nie uczynił. W przypadku, gdyby okazało się, że kapitał zakładowy został uszczuplony, a tak twierdzi spółka, organ nie powinien był nakładać na spółkę obowiązku wypłaty wynagrodzeń na rzecz pracowników - wspólników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.), u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Stosownie do treści art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy podkreślić, że w zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Odnosząc się do zarzutu skarżącej, która podniosła, że postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone w związku z wniesieniem przez nią zarzutów dotyczących doręczonego jej tytułu wykonawczego, stwierdzić trzeba, iż jest to stanowisko niezasadne. Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 - 7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Jeżeli ma być wszczęta egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, to wówczas organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Jeżeli odpis tytułu został już wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a), a więc egzekucja była wcześniej wszczęta, to organ egzekucyjny doręcza tylko postanowienie o nałożeniu grzywny. Z powyższych przepisów wynika, że niedopuszczalne jest doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny bez równoczesnego lub uprzedniego doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest decyzją organu egzekucyjnego o zastosowaniu środka egzekucyjnego i nie może być wydane, jeżeli organ egzekucyjny nie dysponuje tytułem wykonawczym, to znaczy, jeżeli tytuł nie został wystawiony, albo został wystawiony, ale nie przedstawiono go organowi egzekucyjnemu z wnioskiem o wszczęcie egzekucji lub w uzupełnieniu tego wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a. W styczniu 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczący niewykonania decyzji zawartych we wskazanym nakazie płacowym z dnia "[...]". Jednocześnie wydano postanowienie z dnia "[...]" o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 25.000 zł. Zostały one doręczone stronie w dniu 28.01.2019 r. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie poprzedzone zostało zatem tytułem wykonawczym, wystawionym prawidłowo i na podstawie nakazu płacowego z dnia "[...]" zawierającego łącznie 10 decyzji, nakazujących wypłatę zaległych świadczeń pracowniczych w kwocie przekraczającej 600.000 zł. Zwrócić należy uwagę, że zarzuty pracodawcy odnośnie do tytułu wykonawczego zostały doręczone do Okręgowego Inspektoratu Pracy w dniu 6 lutego 2019 r., natomiast postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone pracodawcy wcześniej, tj. "[...]", czyli w momencie, gdy nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ten środek egzekucyjny nie został zatem zastosowany w okresie zawieszenia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że w dniu 6 lutego 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wobec tego organ odwoławczy był zobowiązany do rozpatrzenia tego zażalenia, złożonego przez stronę skarżącą w odniesieniu do wcześniej zastosowanego środka egzekucyjnego. Nie było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia w tej sytuacji nieważności zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Po zgłoszeniu zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie były podejmowane żadne nowe czynności egzekucyjne, rozpatrzono natomiast tylko zażalenie skarżącej na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, do czego zresztą organ był zobligowany. Odnośnie natomiast do zarzutu, że art. 189 § 2 k.s.h. obejmuje bezwzględnym zakazem wypłat również świadczeń z tytułu stosunku pracy w tym wynagrodzeń za pracę a organ powinien był ustalić, jaki jest stan kapitału zakładowego, trzeba stwierdzić, że zarzut ten nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca, powołując się na treść art. 189 § 1 i § 2 k.s.h., wskazywała, iż przepisy te zakazują jej wypłaty wynagrodzeń za pracę i innych świadczeń związanych ze stosunkiem pracy pracownikom, którzy są jednocześnie wspólnikami spółki. W jej ocenie wypłata tych świadczeń byłaby sprzeczna z prawem. Jak najbardziej zasadne jest stanowisko, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony na etapie postępowania egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższe zarzuty skarżącej mogły być podnoszone w odwołaniu od decyzji zawartych w nakazie z "[...]", nie zaś na etapie postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania egzekucyjnego nie można bowiem zmieniać treści obowiązków nałożonych na pracodawcę w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na marginesie należy jednak zgodzić się, że niewypłacalność pracodawcy nie jest kryterium oceny zasadności i konieczności wydania nakazu zaległego wynagrodzenia. W przeciwnym przypadku, przerzucono by na pracowników ryzyko ekonomiczne, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę. Organ w postępowaniu egzekucyjnym nie wskazywał źródeł finansowania nałożonego na skarżącą obowiązku, ponieważ nie był władny tego robić. Tym samym nie mógł również odnosić kwestii wysokości kapitału zakładowego spółki do niniejszego postępowania, a Sąd nie jest władny dokonywać kontroli tej kwestii. Pozostaje to poza zakresem niniejszego postępowania. Dlatego też niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 189 § 1 i 2 k.s.h., art. 296 § 1 k.k. i art. 296 § 1a k.k. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny, wskazać należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa przesłanek wymiaru grzywny w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza górne jej granice. Organ, mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego - co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, uczynił. Określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ww. ustawowej regulacji. Miarkowana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ kwota 25 tys. złotych może stanowić skuteczny środek przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku, a przy tym nie jest to kwota w górnej dopuszczalnej wysokości. Ograniczenie wysokości grzywny wynikało właśnie z trudnej sytuacji finansowej spółki, co organ wziął pod uwagę. Co do zaś zarzutu powielenia argumentacji organu I instancji przez organ odwoławczy to stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Zaprezentowana argumentacja ze względu na podzielenie stanowiska organu I instancji musiała być podobna, co najistotniejsze jednak organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w zażaleniu. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.