II SA/Ol 612/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. L. (skarżący) od decyzji z dnia 28 stycznia 2022 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji) o przyznaniu pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od dnia 1 lipca 2021 r. bezterminowo, w wymiarze dwóch godzin tygodniowo, ustalenia odpłatności za te usługi oraz odmowie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 24 czerwca 2021 r. A. L. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie usług opiekuńczych. Zwrócił się z prośbą, aby usługi były sprawowane tak jak dotychczas przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzją z 28 stycznia 2022 r. organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od dnia 1 lipca 2021 r. bezterminowo, w wymiarze dwóch godzin tygodniowo; ustalił odpłatność za usługi w wysokości 12,89 zł, tj. 30% pełnego kosztu usługi na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz 10,74 zł, tj. 25% pełnego kosztu usługi od 1 stycznia 2022 r. oraz odmówił zwolnienia A. L. z odpłatności za usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Deklaruje faktyczną separację z żoną. A. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Utrzymuje się z emerytury wraz z dodatkami wysokości 2499,81 zł. Miesięcznie ponosi opłaty na energię elektryczną 200 zł (żona z uwagi na niską emeryturę opłaty nie ponosi), wywóz odpadów 23 zł, telefon 100 zł, zakup leków 400 zł. Wnioskodawca ponosi też koszt dojazdów do lekarzy - 800 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił sposób ustalenia wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze. Uzasadniając odmowę zwolnienia wnioskodawcy od odpłatności za usługi opiekuńcze przywołano uchwałę z dnia 30 marca 2021 r. Nr XXXIV/282/2021 Rady Miejskiej. Organ uznał, że wnioskodawca posiada dostateczne zasoby na pokrycie opłaty za usługi opiekuńcze. Ustalone opłaty nie zagrażają egzystencji wnioskodawcy. Organ wskazał, że A. L. zamieszkując z żoną i synem może zwrócić się do nich o pomoc, bowiem ciąży na nich względem niego obowiązek alimentacyjny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. L. W odwołaniu wskazał na swój stan zdrowia. Wyraził niezadowolenie z odmowy zwolnienia odpłatności za usługi opiekuńcze. Do odwołania załączone zostało oświadczenie J. L. (żony skarżącego), z którego wynika, że od 20 lat pozostaje w separacji z A. L.. W uzasadnieniu decyzji z 4 lipca 2022 r. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 50 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Rada Gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Zgodnie z art. 6 pkt 10 u.p.s. osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Stwierdziło, że uchwałą z dnia 30 marca 2021 r., Nr XXXIV/282/2021, Rada Miejska określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania. Z § 3 ust. 2 uchwały wynika, iż odpłatność za usługi opiekuńcze została zróżnicowana w zależności od tego czy osoba samotnie gospodaruje czy pozostaje w rodzinie. W § 5 uchwały przewidziano możliwość częściowego albo całkowitego zwolnienia z ponoszonych opłat. Z akt sprawy wynika, iż skarżący zamieszkuje w domu jednorodzinnym, w którym zamieszkuje również jego żona J. L. oraz syn C. L. i synowa A. L., jednak twierdzi, iż prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Według oświadczenia wnioskodawcy oraz J. L. pozostaje z żoną w faktycznej separacji (nieudokumentowanej). Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, iż żona nie udziela jemu żadnej pomocy. Syn również nie ma możliwości udzielania pomocy. Zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Przedpokój jest wspólnie użytkowany. A. L. jest osobą schorowaną i niezdolną do samodzielnej egzystencji, z orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Skarżący skonkretyzował, że w ramach usług opiekuńczych potrzebuje pomocy w: rozbierania, ubierania, myciu ciała, ścieleniu łóżka, robieniu zakupów, kupowaniu leków, sprzątaniu pokoju i łazienki, praniu, wyprowadzaniu na spacer (na wózku). Oświadczył, że oczekuje opieki raz w tygodniu przez dwie godziny. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że A. L. osiąga dochód w miesięcznej wysokości 2499,81 zł. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że skarżący z uwagi na wiek i chorobę wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony, gdyż najbliższa zamieszkała w tym samym budynku rodzina tej pomocy jemu nie udziela. Zakres pomocy (rozbieranie, ubieranie, mycie ciała, ścielenie łóżka, robienie zakupów, kupowanie leków, sprzątanie pokoju i łazienki, pranie, wyprowadzanie na spacer) w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na to, że potrzebuje usług opiekuńczych, nie zaś specjalnych usług opiekuńczych. Dalej Kolegium podniosło, że skarżący nie zgadza się na ponoszenie opłaty z tytułu usług opiekuńczych. Uchwała z dnia 30 marca 2021 r., Nr XXXIV/282/2021, Rady Miejskiej przewiduje możliwość częściowego oraz całkowitego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze. Częściowe zwolnienie z ponoszonych opłat możliwe jest w przypadku: korzystania z co najmniej dwóch rodzajów usług z zakresu pomocy społecznej, konieczności ponoszenia stałych, niezbędnych i uzasadnionych wydatków, których wysokość zagraża egzystencji świadczeniobiorcy związanych z: potrzebami mieszkaniowymi, procesem leczenia, w tym konieczności rehabilitacji, zakupem leków, opału, artykułów higienicznych lub pielęgnacyjnych, stosowanie specjalnej diety, gdy co najmniej dwie osoby w rodzinie, w tym jedna przewlekle chora, wymagają udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Całkowite zwolnienie z ponoszonych opłat możliwe jest w przypadku: konieczności ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub w ośrodku wsparcia i wszelkiego typu placówkach opiekuńczo-wychowawczych i leczniczo- rehabilitacyjnych, szczególnych okoliczności wynikających z długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych powstałych w wyniku zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej. Kolegium argumentowało, że skarżący nie korzysta z dwóch rodzajów usług z zakresu pomocy społecznej. Nie ponosi też stałych wydatków zagrażających jego egzystencji. Z ustaleń organu I instancji wynika, że miesięcznie ponosi na energię elektryczną 200 zł, wywóz odpadów 23 zł, telefon 100 zł, zakup leków 400 zł, dojazdy do lekarzy - 800 zł. Łącznie wskazane wydatki wynoszą 1523 zł. Do grudnia 2021 r. dochód strony wynosił 2499,81 zł, a od stycznia 2670,81 zł. Po potrąceniu wskazanych przez stronę kosztów pozostało wnioskodawcy 976,81 zł (do grudnia 2021 r.), a od stycznia 2022 r. 1147,00 zł. Nie jest to kwota znaczna, z drugiej jednak strony struktura wydatków wnioskodawcy w żadnym stopniu nie może być uznana za zagrażającą jego egzystencji. Opłata za godzinę usług w wysokości 12,89 zł, przy dwóch godzinach tygodniowo miesięcznie wynosi 103,12 zł (2 godziny x 4 tygodnie), zaś przy opłacie za godzinę usługi w wysokości 10,47 zł wynosi 83,76 zł. Nie jest to zatem kwota, której wnioskodawca przy posiadanych dochodach i wydatkach nie mógłby uiścić bez groźby dla własnej egzystencji. Ponieważ wnioskodawca deklaruje prowadzenie samotnego gospodarstwa domowego nie zachodzi w jego przypadku sytuacja, że inny członek jego rodziny wymaga udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Analizując ponadto całkowite zwolnienie strony z usług opiekuńczych należało stwierdzić, że nie zachodzi w jego sytuacji konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub w ośrodku wsparcia i wszelkiego typu placówkach opiekuńczo-wychowawczych i leczniczo-rehabilitacyjnych. Z ustaleń postępowania nie wynika, aby wystąpiły w przypadku A. L. szczególne okoliczności wynikające z długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych powstałych w wyniku zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej. Wobec powyższego organ I instancji miał podstawy do odmowy zwolnienia wnioskodawcy od opłat za przyznane usługi opiekuńcze. W skardze wywiedzionej do tut. Sadu na decyzję Kolegium skarżący podniósł, że domaga się całkowitej i darmowej opieki ze względu na swój stan zdrowia. Przedstawił również swoją sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Materialną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 50 u.p.s. w związku z § 5 uchwały z dnia 30 marca 2021 r., Nr XXXIV/282/2021, Rady Miejskiej określającej szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania. Z tych norm wynika, że orzekając w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze, organ administracji działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ, nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania takiej ulgi, ustala przede wszystkim, czy w danej sprawie ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", a w razie dokonania takiej kwalifikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy, rozstrzyga o ewentualnym zwolnieniu strony z odpłatności, dysponując w tym zakresie swoistym luzem decyzyjnym. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, zatem nawet spełnienie przesłanki zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek udzielić stronie takiej ulgi, a tym bardziej, że zobowiązany jest to uczynić w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Nie budzi zarazem wątpliwości, że orzekając w tym przedmiocie, organ pomocy społecznej zobowiązany jest uwzględnić, że art. 96 u.p.s. zasadniczo nakłada na strony obowiązek ponoszenia odpłatności za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za usługi opiekuńcze, zaś odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem. Przesłanki przyznawania usług opiekuńczych są związane ze stanem zdrowia wnioskodawcy, a nie z jego sytuacją finansową, która jedynie wpływa na wysokość odpłatności za usługi. Wyłącznie bowiem w przypadku, gdy dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jest ona zwolniona z odpłatności za przyznane świadczenie (art. 96 ust. 2 u.p.s.). W pozostałych przypadkach strony mają obowiązek opłacania przyznanych im usług opiekuńczych. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe uzasadniające zwolnienie z odpłatności za przyznane mu usługi opiekuńcze. Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji obu instancji wynika, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 2499,81 zł, a od stycznia 2022 r. - 2670,81 zł (do końca 2021 r. mieścił się w przedziale 350%-400% (2453,50 zł - 2804,00 zł) kryterium dochodowego (wynoszącego 701,00 zł), co powoduje że odpłatność winna wynosić 30%, a od stycznia 2022 r. w przedziale 300% - 350% (2328,00 zł - 2716 zł) kryterium dochodowego (wynoszącego 776,00 zł). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, a więc co do zasady nie służy zaspakajaniu wszelkich potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Oczywiste jest przy tym, że organy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W konsekwencji, organy obu instancji, rozstrzygając wniosek skarżącego o zwolnienie go z ponoszenia odpłatności za przyznane na jego rzecz usługi opiekuńcze, zobowiązane były, mając na względzie ustawową zasadę ponoszenia takiej odpłatności przez osoby, których dochód przewyższa opisane wyżej kryterium dochodowe, w sposób wnikliwy ocenić całokształt okoliczności faktycznych sprawy, tak, by jednoznacznie stwierdzić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do uwzględnienia tego wniosku. Zdaniem Sądu, oceny tej organy administracji dokonały prawidłowo, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Po pierwsze, przyznając skarżącemu usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin w tygodniu (zgodnie z wnioskiem skarżącego) i uwzględniając, że pełen koszt za jedną godzinę usługi wynosi 42,96 zł, organy zredukowały wobec niego do końca 2021 r. stawkę do 30% pełnego kosztu za jedną godzinę, tj. do kwoty 12,89 zł, zaś od 1 stycznia 2022 r. 25% pełnego kosztu usługi, tj. kwotę 10,47 zł. Miesięczny koszt świadczonych skarżącemu usług wahał się zatem od 103 zł do końca 2021 r. do 84 zł od stycznia 2022 r. Pozostałą część kosztów udzielonego świadczenia ponosił organ I instancji ze środków publicznych. Obciążająca skarżącego odpłatność mogła być w całości pokryta ze środków otrzymywanych przez niego co miesiąc z emerytury. Zważywszy na to, że emerytura skarżącego do końca 2021 r. wynosiła 2499,81 zł, a od stycznia 2022 r. wynosi 2670,81 zł., nie ulega wątpliwości, że skarżący jest w stanie bez żadnego uszczerbku dla swojego utrzymania uiścić określoną w decyzji kwotę odpłatności za usługi opiekuńcze. Po drugie, gdyby nawet skarżący nie miał środków na opłacenie usług opiekuńczych, to powinien w pierwszej kolejności zwrócić się po pomoc w tym zakresie do syna, która mieszka ze skarżącym w jednym budynku. To syna obciąża obowiązek alimentacyjny względem skarżącego, o ile nie posiadałaby środków na utrzymanie. Ten obowiązek syn może realizować zarówno poprzez osobistą opiekę nad ojcem, jak też poprzez dostarczanie środków pieniężnych na sfinansowanie tej opieki. Ponownie należy podkreślić, że pomoc społeczna stanowi ostatnie ogniwo w systemie zabezpieczenia społecznego i z tego powodu ma jedynie charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb, co wynika m.in. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. Skarżący nie bierze pod uwagę jeszcze jednej kluczowej i dość oczywistej okoliczności, a mianowicie tego, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organów jest zatem rozważenie interesu publicznego przejawiającego się w rozstrzyganej sprawie jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak, by zagwarantować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Takiej oceny organy obu instancji dokonały prawidłowo, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uznania, iż sytuacja skarżącego jest tak wyjątkowo trudna, by uzasadniała ona udzielenie mu dodatkowego wsparcia w postaci całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. Wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, stosownie do wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na częściowe ewentualnie całkowite zwolnienie skarżącego z opłat za usługi opiekuńcze. Skarżący swego szczególnego położenia upatruje w fakcie swojej niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Trzeba jednak zauważyć, że nie jest to okoliczność szczególna w świetle norm prawnych dotyczących usług opiekuńczych, ale konieczna przesłanka uzyskania takiej formy pomocy. Idąc tropem argumentacji skarżącego, należałoby z góry uznać, że każda osoba korzystająca z usług opiekuńczych jest w szczególnie trudnej sytuacji i w konsekwencji każdą taką osobę należy zwolnić z jakiejkolwiek odpłatności za te usługi, co jest całkowicie nieracjonalne i sprzeczne z zasadami systemu pomocy społecznej. Należy mieć również na względzie sytuację osób i rodzin, znajdujących się w podobnym położeniu, jak skarżący. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.