II OSK 1653/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Głuchołazy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 229/16 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r. Nr X/110/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz L. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 229/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r. Nr X/110/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Rady Miejskiej w Głuchołazach na rzecz skarżącego L. B. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, bowiem postanowienia planu przewidujące powstanie parku wiatrowego określają przeznaczenie terenu, na którym położone są działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], stanowiące własność skarżącego. Działki te znajdują się w sąsiedztwie terenu, gdzie planowane jest zlokalizowane turbin wiatrowych. Z kolei działka nr [...] częściowo położona jest na obszarze o symbolu A50 R, EWR, na którym przewidziano lokalizację wieży wiatrowej. Również pozostałe nieruchomości skarżącego (działki nr [...] [...] [...] [...]), położone wprawdzie poza terenem objętym planem, znajdują się w bliskiej odległości od planowanych elektrowni wiatrowych, tj. w odległości wynoszącej od ok. 504 m do ok. 675 m od najbliżej położonego punktu wieży. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt wprowadzając określone ograniczenia odnośnie zagospodarowania nieruchomości skarżącego, kształtuje przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd stwierdził, że zasługuje ona uwzględnienie, bowiem przy podjęciu zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego skutkujące, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. stwierdzeniem jego nieważności w całości. Jak wynika z akt sprawy Rada Miejska w Głuchołazach na tej samej sesji, która odbyła się w dniu 29 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium oraz uchwałę w sprawie miejscowego planu. Jednoczesne podjęcie wskazanych uchwał należało uznać za niedopuszczalne, ponieważ plan miejscowy uchwala rada gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, o czym stanowi art. 20 u.p.z.p. Nie podzielono stanowiska organu, że dokonana zmiana studium jedynie uszczegółowiła zapisy dotyczące warunków realizacji parków wiatrowych, których powstanie zostało przewidziane już w studium z 2002 r. Sąd zauważył, że w studium z 2002 r. w rozdziale "Elektroenergetyka" (str. 93) w ogóle nie wskazano na możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Taki kierunek rozwoju infrastruktury technicznej został określony dopiero w przyjętej w dniu 29 czerwca 2011 r. zmianie studium z 2002 r. gdzie stwierdzono, że w Gminie Głuchołazy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowych po wschodniej stronie rzeki Białej Głuchołaskiej, w odległości od zabudowy mieszkalnej ok. 500 m (str. 126). Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne i przedwczesne dokonywanie analizy poszczególnych postanowień planu, jak również odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, skoro kwestionowana uchwała nie mogła być podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie zmiany studium ściśle wiążącej się z możliwością wprowadzenia określonych unormowań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Głuchołazy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie interes prawny jak i uprawnienia skarżącego nie zostały rzeczywiście naruszone, a tym samym winien zostać zastosowany art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a czego WSA w Opolu nie uczynił. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jedyny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony plan miejscowy naruszył interes prawny lub uprawnienie skarżącego L. B., mimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargi, ponieważ ani interes prawny ani też uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżonym planem. Zarzut ten nie jest w okolicznościach tej sprawy uzasadniony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że uchwała obejmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem podjętym z zakresu administracji publicznej. Uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi jedną z kompetencji organu stanowiącego gminy wykonywanych w zakresie spraw obejmujących ład przestrzenny (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Nie ulega również wątpliwości, że następujące działki skarżącego L. B.: nr [...] [...] [...] [...] [...] zostały objęte treścią zaskarżonego planu miejscowego. Dla tych działek plan miejscowy obejmował przeznaczenie R – tereny użytków rolnych z zakazem lokalizacji zabudowy (§ 3 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego). Ponadto zasady zagospodarowania i użytkowania terenów R określał § 6 ust. 2 planu miejscowego, przewidujący w tym zakresie m.in. zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy mieszkalnej, dopuszczenie budowy tymczasowych placów, dróg montażowych oraz wewnętrznych dróg dla celów serwisowych w okresie eksploatacji turbin wiatrowych, dopuszczenie prowadzenia elektroenergetycznych linii kablowych i infrastruktury towarzyszącej elektrowniom wiatrowym. Wprawdzie działki nr [...] [...] [...] [...] nie znajdowały się bezpośrednio w obszarze lokalizacji turbin wiatrowych, były jednak położone w bliskim sąsiedztwie tak planowanych turbin, a zgodnie z § 5 ust. 4 planu miejscowego dopuszczalnym było przesunięcie turbin w ramach tej samej działki lub działki sąsiedniej w granicach parku wiatrowego. Park wiatrowy obejmował zaś zarówno turbiny wiatrowe jak i obszary leśne i rolne (§ 5 ust. 1 planu miejscowego). Ponadto działka nr [...] znajdowała się bezpośrednio w obszarze A50 R, EWR obejmującym teren lokalizacji elektrowni wiatrowej (załącznik graficzny nr 3 do planu miejscowego). W związku z tym należy stwierdzić, że zaskarżony do Sądu pierwszej instancji plan miejscowy nie tylko obejmował nieruchomości skarżącego, ale i regulował sposób korzystania z nich ingerując w prawo własności przysługujące L. B. Taka zaś okoliczność przesądza o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżony plan miejscowy zawierał regulacje ograniczające prawa skarżącego. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i nie przysługuje każdemu mieszkańcowi danej gminy. Jednakże nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, zgodnie z którą oddziaływanie ferm wiatrowych na nieruchomości skarżącego miało jedynie charakter hipotetyczny. Plan miejscowy objął regulacją wyżej wymienione nieruchomości skarżącego, a w zakresie jednej z nich bezpośrednio lokalizował na niej turbinę wiatrową. To zaś oznacza, że w tej sprawie skarżący wykazał związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a kwestionowanym aktem prowadzący do naruszenia jego interesu prawnego. Taka zaś sytuacja uzasadniała przyjęcie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 us.g. do merytorycznego rozpoznania (tak też NSA w wyroku z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 64/17, opubl. w Lex nr 2647336; NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, opubl. w https://sip.lex.pl/ - /jurisprudence/522720355/1/ii-osk-467-17-dopuszczalnosc-zaskarzania-uchwaly-w-przedmiocie-miejscowego-planu-zagospodarowania...?cm=URELATIONS Lex nr 2626659). W związku z tym, skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i zasadnie przyjął do rozpoznania skargę skarżącego L. B., to niezasadnym jest także zarzut braku odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest m.in. art. 101 ust. 1 u.s.g., a skoro wymagania wynikające z tego przepisu zostały przez skarżącego spełnione, to skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a nie odrzuceniu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Gminy Głuchołazy zasądzić na rzecz L. B. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie radcy prawnej będącej pełnomocnikiem, obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).