I GSK 3315/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 594/18 w sprawie ze skargi Miasta N. S. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr FE-I.3160.11.2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta N. S. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 594/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę Miasta N. S. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z 9 kwietnia 2018 r. nr FE-I.3160.11.2017, w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z 9 listopada 2017 r. nr FE-1.3160.11.6.2017 Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązał Beneficjenta - Miasto N. S. do zwrotu części dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich w kwocie 89.403,77 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w projekcie realizowanym przez Beneficjenta w ramach MRPO 2007-2013. Oddalając skargę na powyższą decyzję sąd zaakceptował ustalenia organu, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. Wyjaśnił, że kwestia upływu terminu przedawnienia do zwrotu środków otrzymanych w ramach wieloletnich programów operacyjnych finansowanych ze środków unijnych wymagała uwzględnienia szczególnej regulacji, jaka została zawarta w przepisach art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Na dzień rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013, nie uległ zamknięciu. Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu skarżącej, że organ wymierzając korektę zastosował niewłaściwy taryfikator, obowiązujący w dniu rozpoczęcia kontroli podstępowania, podczas gdy jedynym taryfikatorem, jaki mógł zastosować, był taryfikator obowiązujący w dniu podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Do wyliczenia wartości korekty finansowej wymierzanej za stwierdzone uchybienia przyjęto wskaźnik 5% z Tabeli 2 pkt 12, który odnosi się do dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów oceny ofert. Wzięto pod uwagę okoliczności przemawiające za obniżeniem stawki i wagę naruszenia. Ponadto, przy przyjęciu wersji taryfikatora z dnia podpisania umowy, wskaźnik procentowy również kształtowałby się na poziomie 5%. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Miasto N. S., które zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszeniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na zastosowaniu akapitu 2 zdanie 2 w/w artykułu, który przewiduje, że okres przedawnienia programów wieloletnich biegnie - do momentu ostatecznego zakończenia programu, przy równoczesnym pominięciu faktu, że okres przedawnienia wskazany w ust. 1 akapicie 2 zdanie 2 podlega modyfikacji poprzez zastosowanie terminu przedawnienia określonego w ust. 1 akapicie 4 tego artykułu, co w niniejszej sprawie powoduje skrócenie okresu przedawnienia do 8 lat, a co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnieniu zarzutu przedawnienia i braku uchylenia decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego z 9 kwietnia 2018 r. nr FE-I.3160.11.2017 oraz decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego z 9 listopada 2017 r. nr FE-I.3160.11.2017 przez sąd I instancji, mimo że decyzje te zostały wydane po upływie tego 8-letniego okresu przedawnienia, 2) naruszeniu art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 1 pkt 15 i § 5 ust. 14 umowy nr [...] z [...] maja 2010 r. o dofinansowanie Projektu w ramach Osi Priorytetowej 6. Spójność wewnątrzregionalna Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ (Zarząd Województwa Małopolskiego) zastosował przy ustalaniu korekty prawidłowy taryfikator, tj. taryfikator, który stosuje się po dacie 31 maja 2014 r., jako względniejszy dla skarżącego, podczas gdy winien mieć zastosowanie taryfikator obowiązujący w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, zarówno ze względu na brzmienie w/w § 1 pkt 15 i § 5 ust. 14 umowy, jak i że był on w rzeczywistości względniejszy dla skarżącego, albowiem przewidywał maksymalną wysokość korekty za to przewinienie w wysokości 5% dofinansowania z możliwością obniżenia, gdyby zaistniały okoliczności za tym przemawiające, podczas gdy taryfikator obowiązujący w dniu wykrycia uchybienia zastosowany przez organ przewidywał za ten sam rodzaj przewinienia korektę w wysokości 25% dofinansowania z możliwością jej obniżenia do 10% lub 5% w zależności od wagi nieprawidłowości, w konsekwencji czego, przy ustaleniu, iż zachodziły w niniejszej sprawie szczególne okoliczności uzasadniające obniżenie korekty do najniższego możliwego poziomu, sąd I instancji podzielił błędne stanowisko organu, który w rzeczywistości zastosował najwyższy dopuszczalny poziom korekty. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego z 9 kwietnia 2018 r. znak FE-1.3160.11.2017 oraz poprzedzającej ją decyzji z 9 listopada 2017 r. nr FE-1.3160.11.2017 i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w zarzucie naruszenia prawa materialnego zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W akapicie drugim ustanowiono, że zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (...). W akapicie 4 ustanowiono z kolei, że upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie w sposób jednolity (za wyjątkiem przywołanego przez sąd I instancji wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16) wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (por. np. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2022 r. I GSK 2732/18 i powołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny m.in. powoływał się na wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15, w którym określono ramy czasowe biegu terminu przedawnienia dla postępowań prowadzonych w ramach "programu wieloletniego", czyli takiego jak projekt rozpatrywany w niniejszej sprawie (Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013). Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się" termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95. Poza tym "program wieloletni" uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują (...). Z powyższego jednoznacznie wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich - a do takich należy Małopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013, do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku, niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia, końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu. Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia, na dzień wydania orzeczenia przez sąd I instancji, program nie uległ zamknięciu, co oznacza, że decyzję o zwrocie dofinansowania nie wydano w warunkach przedawnienia. Zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na uznaniu, że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Jak poprawnie uznał sąd I instancji, w sprawie należało uwzględnić szczególną regulację z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia, co oznacza, że akapit pierwszy tego przepisu nie znajdował w sprawie zastosowania. To zaś oznacza, że do niniejszej sprawy, dotyczącej programu wieloletniego, w ogóle nie można odnosić regulacji objętych art. 3 ust. 1 akapit czwarty. Stanowisko takie należy wywnioskować z tezy wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, w którym podniesiono: "Zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63). Powyższe oznacza brak zasadności twierdzenia skargi kasacyjnej o skróceniu okresu przedawnienia do 8 lat. Przechodząc do drugiego z zarzutów wymaga wyjaśnienia, że materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25), do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.). Stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Wskazać należy, że kompetencje do nakładania korekt finansowych mają charakter władczy, skoro w przepisie użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych". Przy tym instrukcję postępowania przeznaczoną dla instytucji odpowiedzialnych za nakładanie korekt finansowych (tzn. Instytucji Zarządzających lub instytucji, do których oddelegowane zostały kompetencje w tym zakresie), wykorzystywaną w procesie obliczania wartości nieprawidłowości i korekt finansowych, stanowi stosowny taryfikator. Podstawę do wymierzenia wysokości korekty przez organ w niniejszej sprawie stanowił taryfikator obowiązujący w momencie podjęcia czynności kontrolnych, co kwestionuje skarżący kasacyjnie. W jego ocenie, winien być zastosowany taryfikator obowiązujący w dniu zawarcia umowy, na co wskazują postanowienia tej umowy zawarte w § 1 pkt 15 i § 5 ust. 14. Argumenty te nie zasługują na uwzględnienie. Zapis § 5 ust. 14 umowy stanowi, że w przypadku, gdy Beneficjent jest zobowiązany do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, wydatki są w całości kwalifikowalne wyłącznie, jeżeli zostały poniesione zgodnie z tymi przepisami. W przypadku naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie wskazanym Taryfikatorze, o którym mowa w § 1 pkt 15, kwalifikowalne są kwoty odpowiednio pomniejszone o wskaźniki procentowe w tym Taryfikatorze wskazane. Paragraf 1 pkt 15 umowy stanowi zaś, że przez pojęcie "Taryfikator" należy rozumieć dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" wydany przez Instytucję Koordynującą RPO opublikowany na jej stronie internatowej. Z przytoczonych zapisów umowy w żaden sposób nie wynika, że taryfikator winien być przyjęty w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy, czyli z 12 lipca 2010 r. Organ przyjął więc taryfikator w 5. wersji, uznając, że stosuje się go do korekt finansowych związanych z nieprawidłowościami wykrytymi po dacie 31 maja 2014 r. Stanowisko to zaakceptował sąd I instancji wskazując, że treść umowy dopuszcza stosowanie tego taryfikatora. Trafnie wskazał przy tym na konieczność rozpatrzenia względniejszej dla beneficjenta wersji tego taryfikatora. Analiza w tym zakresie została poczyniona przez organ, który wskazał, że zastosowany przez niego wskaźnik 5 % wynika z obu wersji taryfikatorów. Organ wyjaśnił przy tym w sposób kompletny i jasny adekwatność zastosowania wskaźnika w takiej wysokości. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że zastosowanie taryfikatora w wersji 2. dawało możliwość obniżenia wskaźnika poniżej 5%. Organ wyjaśnił przecież, że nie widzi takiej możliwości. Podniósł, że wskaźnik 5% w najlepszym stopniu oddaje charakter i wagę stwierdzonej nieprawidłowości. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez sąd I instancji, a skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie prawidłowości poczynionych w tym zakresie wniosków. Akceptując zatem poglądy sądu I instancji należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).