III OSK 2309/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 698/21 o odrzuceniu skargi R.B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 698/21 odrzucił skargę R.B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że R.B. pismem z dnia 9 września 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 16 lipca 2021 r. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenia prawa, w szczególności art. 35 § 3 oraz art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), ze względu na brak odpowiedzi na odwołanie strony z dnia 16 lipca 2021 r. oraz ponaglenie z dnia 25 sierpnia 2021 r. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest bowiem bezczynność w rozpatrzeniu odwołania od nieistniejącego aktu administracyjnego i pośrednio dotyczy wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 761/19 – w zakresie zwrotu na rzecz skarżącego od Prezesa Rady Ministrów kosztów postępowania, zgodnie z pkt 3 w/w wyroku. Organ wskazał, że pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. nr DBN.WKN.161.2.2021.AW(19), przesłanym skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się o wskazanie numeru rachunku bankowego, na który można przekazać mu należne środki pieniężne. Skarżący w dniu 9 lipca 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, przesłał do organu wniosek o powtórne przesłanie załącznika nr 2 do w/w pisma. W odpowiedzi, pismem z dnia z dnia 19 lipca 2021 r. nr DBN.WKN.161.2.2021.AW(25) organ wyjaśnił, że skierowana do skarżącego, za pośrednictwem platformy ePUAP, korespondencja z dnia 25 czerwca 2021 r. zawierała dwa pliki o nazwach PISMO.DOCX oraz PISMO.DOCX.XAdes (stanowiące załączniki do formularza ePUAP), przy czym drugi z nich zawierał kwalifikowany podpis elektroniczny w formacie XAdes do treści pisma zapisanego w pliku PISMO.DOCX. Skarżący, za pośrednictwem platformy ePUAP, przesłał do organu odwołanie z dnia 16 lipca 2021 r. zatytułowane "odwołanie w sprawie załącznika Nr 2 do Wasze pisma z dnia 25/06/2021 znak sprawy DBN.WKN.161.2.2021.AW(19)". Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 20 lipca 2021 r. nr DBN.WKN.161.2.2021.AW(25) udzielił skarżącemu wyjaśnień w sprawie. Skarżący w dniu 25 sierpnia 2021 r. skierował do organu, za pośrednictwem platformy ePUAP, ponaglenie w sprawie rozpatrzenia w/w odwołania, a następnie wniósł przedmiotową skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Organ zaznaczył, że przekazał skarżącemu informacje żądane przez niego odpowiednio we wniosku, odwołaniu i ponagleniu w przesłanych za pośrednictwem ePUAP pismach z dnia 19 i 20 lipca 2021 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2021 r. (w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego, które z uwagi na błędne wskazanie adresata ePUAP zostało wysłane do strony za pismem z dnia 24 września 2021 r.). W powyższych pismach wskazano skarżącemu, że skierowana do niego, za pośrednictwem platformy ePUAP, korespondencja z dnia 25 czerwca 2021 r. zawierała dwa pliki o nazwach PISMO.DOCX oraz PISMO.DOCX.XAdes (stanowiące załączniki do przedmiotowego formularza ePUAP), przy czym drugi z nich zawierał kwalifikowany podpis elektroniczny w formacie Xades do treści pisma zapisanego w pliku PISMO.DOCX. Organ wyjaśnił, że treść załącznika nr 2 do wskazanego formularza ePUAP jest tożsama z załącznikiem nr 1, natomiast różni się tym, że pierwszy z tych plików został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym (tzw. otaczającym XAdes), do którego weryfikacji konieczne jest oprogramowanie dostępne pod adresem wskazanym w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. Organ dodał, że skarżący ostatecznie przekazał, za pośrednictwem platformy ePUAP, informację o numerze własnego rachunku bankowego, co umożliwiło niezwłoczne wykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga R.B. na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") i stwierdził, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu ma bowiem zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W niniejszej sprawie skargą do Sądu została objęta bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 16 lipca 2021 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższa bezczynność nie może być poddana ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak domaga się tego skarżący. Organ nie był bowiem zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie rozpoznania odwołania z dnia 16 lipca 2021 r., ani wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odwołanie skarżącego odnosi się faktycznie do trudności skarżącego z odczytaniem załącznika nr 2 do formularza ePUAP, przy którym przekazano pismo organu z dnia 25 czerwca 2021 r., stanowiące prośbę o podanie numeru rachunku bankowego skarżącego w celu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy działań organu, które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej) i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.B. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., bowiem organ w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy winien był wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a., które jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżona bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania R.B. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest – na mocy powyższych przepisów – zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W ocenie autora skargi kasacyjnej, działanie Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie powinno przybrać formę postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydanego w trybie art. 134 k.p.a. Należy jednak zauważyć, iż w niniejszej sprawie skarżący – pomimo nazwania swojego pisma z dnia 16 lipca 2021 r. "odwołaniem" – wyraża w istocie niezadowolenie z doręczenia mu przez organ pisma w zakresie podania informacji dotyczącej numeru rachunku bankowego skarżącego, na który organ ma przekazać należne środki pieniężne w celu wykonania pkt 3 prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 761/19. Skarżący zarzuca więc w istocie organowi bezczynność, poprzez zakwestionowanie doręczenia w/w pisma w określonej formule informatycznej, powodującej brak możliwości odczytania tego dokumentu przez adresata. Pismo z dnia 16 lipca 2021 r. – wbrew jego nazwie – należy zatem traktować jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., złożoną w trybie przepisów działu VIII k.p.a., nie zaś jako odwołanie złożone w trybie art. 127 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro zatem – jak już wskazano – możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji publicznej jest ograniczona zakresem przedmiotowym określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., to w konsekwencji należało uznać, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Prezesa Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę R.B. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest więc nieuzasadniony, bowiem przepis art. 134 k.p.a. nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.