III SA/Po 332/18

SENTENCJA Dnia 21 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 320,- (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2018 r. o nałożeniu na A. K. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł i nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 9 600 zł. Podstawą prawną decyzji organu odwoławczego był art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "K.p.a.", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 4 pkt 22, art. 7 ust. 1 i 2, art. 7a ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200), dalej: "u.t.d.", lp. 1.1, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 6.3.1, lp. 6.3.6.4, lp. 6.3.6.6 i lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 i art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 4 i art. 34 ust. 1-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono m. in., co następuje. Przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa strony, obejmując nią okres od 18 kwietnia 2015 r. do 18 kwietnia 2016 r. W okresie tym strona wykonywała przewozy na podstawie licencji: 1. nr [...] na wykonywanie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, 2. nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przedmiotem kontroli były regulacje związane przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców i przepisów u.t.d. Ustalenia kontroli zawarto w protokole kontroli z 20 maja 2016 r. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że zawiadomieniem z 20 maja 2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie wobec strony w zakresie naruszeń wskazanych w zał. nr 3 do u.t.d. pod lp. 1.4, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 6.3.1, lp. 6.3.6.4, lp. 6.3.6.6 i lp. 6.3.11. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2016 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł z tytułu naruszenia wskazanych w protokole kontroli przepisów u.t.d. (tj. lp. 1.4, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 6.3.1, lp. 6.3.6.4, lp. 6.3.6.6 i lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d.), w tym za naruszenie lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. - w wysokości 2 400 zł (za każdy z trzech samochodów po 800 zł), tj. za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że strona w odwołaniu zakwestionowała decyzję w zakresie nałożenia kary za naruszenie lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. w wysokości 2 400 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że w uzasadnieniu tej decyzji (str. 10) podniesiono m. in., że - w odniesieniu do naruszenia lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. - organ pierwszej instancji nie wskazał, o jakie pojazdy chodzi, kiedy były wykorzystywane do wykonywania usług przewozowych i do której z posiadanych licencji strona powinna była je zgłosić. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2017 r.: 1. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 4 500 zł z tytułu naruszenia wyżej wskazanych przepisów u.t.d., 2. umorzył postępowanie w części w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., dotyczącym obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy J. K. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że w uzasadnieniu tej decyzji podniesiono m. in., że strona co do trzech samochodów osobowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą o nr rej. [...], [...] i [...] nie dokonała zmian w wykazach zgłoszonych pojazdów do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że strona w odwołaniu zakwestionowała decyzję w zakresie nałożenia kary za naruszenie lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. w wysokości 2 400 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że w uzasadnieniu tej decyzji podniesiono m. in., że materiał dowodowy nie potwierdza naruszenia lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d., gdyż strona posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego autobusem, a nie samochodem osobowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Może to wskazywać na wykonywanie, w okresie objętym kontrolą, transportu drogowego bez wymaganej licencji, stąd organ pierwszej instancji powinien rozważyć nałożenie kary za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2018 r.: 1. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z tytułu naruszenia lp. 1.1, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 6.3.1, lp. 6.3.6.4, lp. 6.3.6.6 i lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., w tym za naruszenie lp. 1.1 w wysokości 8 000 zł, 2. umorzył postępowanie w części w zakresie naruszeń lp. 1.4 i lp. 5.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że w uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że strona naruszyła lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d., gdyż wykonywała transport drogowy trzema wyżej wskazanymi samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, nie zgłaszając jednak rozszerzonego zakresu przewozów do posiadanej licencji ani nie występując o nowa licencję, o której mowa w art. 5b u.t.d. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Z akt adm. Sądowi wiadomo, że zakwestionowała decyzję organu pierwszej instancji w zakresie naruszenia lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2018 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 9 600 zł. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (str. 7-8) stwierdzono m. in., że: 1. żadna z posiadanych przez stronę licencji nie uprawnia do wykonywania przewozu samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą; strona zatem, chcąc wykonywać przewozy tymi samochodami, winna była rozszerzyć posiadane uprawnienia lub wystąpić o nową licencję, wskazaną w art. 5b u.t.d.; 2. organ nie jest związany kwalifikacją prawną czynu opisanego w protokole kontroli i zasadnie zmienił ją z naruszenia lp. 1.4 na lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.; 3. kara nałożona za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. dotyczy czynów objętych okresem kontroli, tj. od 18 kwietnia 2015 r. do 18 maja 2016 r. [powinno być: 18 kwietnia 2016 r.], co wynika z oświadczenia strony; 4. decyzja z [...] grudnia 2014 r. dotyczy innego okresu niż okres objęty kontrolą, stąd nie ma wpływu na wynik sprawy. Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, kwestionując ją wyłącznie w części orzekającej o nałożeniu na nią kary w wysokości 8 000 zł z tytułu naruszenia lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że: 1. w załączniku do protokołu kontroli w części dotyczącej opisu stwierdzonych naruszeń nie stwierdzono naruszenia lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d., a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nakładając karę za to naruszenie, wykraczają nie tylko poza wspomniane ustalenia kontrolne, ale także poza przedmiot uprzednio wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji; 2. kara nałożona za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. nie dotyczy czynów objętych okresem kontroli, lecz naruszeń z roku 2014, co do których orzekł już organ pierwszej instancji w decyzji z [...] grudnia 2014 r., a nakładając na stronę karę w maksymalnej wysokości 15 000 zł, a powtórne jej nałożenie za te same czyny jest sprzeczne z prawem; 3. pojazdy, co do których orzeczono na podstawie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. kontrolowano na przełomie września i października 2015 r. nie stwierdzając nieprawidłowości; 4. posiada dwie licencje: nr [...] na międzynarodowy autobusowy i autokarowy zarobkowy przewóz osób oraz nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Skarżący zarzucił prowadzenie postępowania w zakresie przekraczającym ustalenia protokołu kontroli, w którym stwierdzono naruszenie lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d., a nie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d., za naruszenie którego zaskarżoną decyzją nałożono kwestionowaną karę w wysokości 8 000 zł. W ocenie Sądu nie ma przeszkód do nałożenia kary za czyn naruszający przepis, którego nie wymieniono w protokole kontroli. Postępowanie prowadzone jest bowiem nie co do kwalifikacji prawnej czynu, ale co do nałożenia kary za czyn. Uprzednio wydane decyzje nie determinują zaś przedmiotu postępowania. Warunkiem nałożenia kary za czyn naruszający przepis, którego nie wymieniono w protokole kontroli jest jednak: 1. poinformowanie strony o zmianie kwalifikacji prawnej czynu, co do którego prowadzone jest postępowanie, szczególnie w sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie - gdy zmiana ta skutkuje zagrożeniem nałożenia kary w większej wysokości (nie 2 400 zł, ale 8 000 zł) i 2. umożliwienie stronie wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 K.p.a. co do zebranych dowodów i materiałów. Zmieniając kwalifikację prawną zarzucanego stronie czynu organ pierwszej instancji warunków powyższych nie spełnił. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stronę zaskoczono zmianą tej kwalifikacji (na surowszą), jako że organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2017 r. jedynie wskazał na możliwość takiej zmiany kwalifikacji. Również organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy - uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o nałożeniu kary za naruszenie przepisu zagrożonego karą surowszą - nie wyjaśnił, dlaczego zmienił kwalifikację prawną zarzucanego skarżącemu czynu z lp. 1.4 na lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. Organ ten podniósł bowiem, że żadna z posiadanych przez stronę licencji nie uprawnia do wykonywania przewozu samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, stąd strona - chcąc wykonywać przewozy tymi samochodami - winna była rozszerzyć posiadane uprawnienia lub wystąpić o nową licencję, wskazaną w art. 5b u.t.d. i nałożył na stronę karę za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. (tzn. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji). W ocenie Sądu nie wiadomo dlaczego organ nałożył karę za niewystąpienie o nową licencję (czyli za brak licencji - naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.), a nie za nierozszerzenie posiadanego uprawnienia (czyli za niezgłoszenie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie - naruszenie lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d.). Jeżeli organ odwoławczy nakłada karę za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d., powinien uzasadnić to przez przytoczenie konkretnych przepisów i dokonać ich wykładni w świetle ustalonego stanu faktycznego. W szczególności powinien uzasadnić, dlaczego jego zdaniem skarżący nie mógł zgłosić stosownemu organowi zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stosownych rozważań w tym zakresie stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a. (obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 77 K.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego), art. 80 K.p.a. (obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) i art. 107 § 3 K.p.a. (treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym organy naruszyły także art. 11 K.p.a., na mocy którego powinny wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Niezasadny jest zaś zarzut skargi, że kara nałożona za naruszenie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. nie dotyczy czynów objętych okresem kontroli, lecz naruszeń z roku 2014, co do których orzekł już organ pierwszej instancji w decyzji z [...] grudnia 2014 r., nakładając na stronę karę w maksymalnej wysokości 15 000 zł, a powtórne jej nałożenie za te same czyny jest sprzeczne z prawem. Z materiału dowodowego nie wynika, aby organ orzekł co do naruszeń z roku 2014. Wynika z niego zaś, że orzekł on co do czynów (tj. wykonywania transportu drogowego trzema samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą o nr rej. [...], [...] i [...]) dokonanych w okresie objętym kontrolą - od 18 kwietnia 2015 r. do 18 kwietnia 2016 r. Niezasadny jest zatem zarzut podwójnego ukarania (zaskarżoną decyzją i decyzją z [...] grudnia 2014 r.) za te same czyny. Powyższe przemawiało za uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i odniesie się do argumentu strony, że pojazdy, co do których orzeczono na podstawie lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d., kontrolowano na przełomie września i października 2015 r., nie stwierdzając nieprawidłowości. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy, na które składa się kwota 320 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.