I OSK 1516/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.-J., L. J., J. S., S. B., S. J., T. C., A. R., A. J., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 378/08 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] Prezydent Miasta Kielce odmówił J. J., J. S., L. J., S. B., T. C., A. R., K. S.-J., A. J. oraz S. P. J. zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr [...] i część działki nr [...] (obręb [...]). W podstawie prawnej wskazano na art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], co pokrywa się z celem przejęcia i nie daje podstaw do orzeczenia o jej zwrocie. Powołano się także na ustalenia obowiązującego w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym położona jest ona na terenie przeznaczonym pod komunikację – oznaczonym jako trasa główna tranzytowa. Pas drogowy przeznaczony jest również do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania w nim urządzeń technicznych nie związanych bezpośrednio z gospodarką drogową. Okoliczność ta, zdaniem organu, stanowi kolejną przeszkodę zwrotu nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z [...] czerwca 2008 r. znak [...] na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (tak jak przedmiotowa nieruchomość) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu działki, oznaczone obecnie nr [...] i [...] (część), zostały przeznaczone pod budowę ulicy [...]. Mając na uwadze treść art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyniki oględzin z dnia 4 stycznia 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, iż od dnia wywłaszczenia na części nieruchomości objętej roszczeniem o jej zwrot, oprócz posadowionych wzdłuż nieruchomości słupków hektometrażowych, nie podjęto żadnych działań dla realizacji, celu wywłaszczenia. Ponadto organ pierwszej instancji, nie zważając na wskazania zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. ponownie stwierdził, iż nieruchomość w całości leży w pasie drogowym ul. [...]. Przytoczył także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie precyzując, iż zawarte w nim parametry odnoszą się do nowoprojektowanych dróg oraz, że stosownie do ust. 2 powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległościach mniejszych niż ustalono w artykule 43 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Kielce, powołując się na aktualne przeznaczenie nieruchomości, bezprawnie wyszedł poza ustawowy zakres przesłanek zbędności nieruchomości , określony w art. 136 i 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezzasadnie wskazywano także na aktualne przeznaczenie nieruchomości, wnioskując na tej podstawie o jej zbędności. Natomiast uwzględniając definicję pasa drogowego, wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana jako pas drogowy. Nie doszło bowiem faktycznie do zajęcia przez Skarb Państwa ww. działek ani do usytuowania na nich urządzeń związanych z pasem drogowym. Ponadto organ I instancji błędnie powołuje się na ustalenia nieobowiązującego od 1 stycznia 2004 r. planu miejscowego. Odnosząc się do przytoczonego w zaskarżonej decyzji art. 137 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy wskazał, iż wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (obowiązującym od dnia 9 kwietnia 2008 r.) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność z Konstytucją. Odnosząc się do ustaleń organu pierwszej instancji, iż pas drogowy przeznaczony jest również do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania w nim urządzeń technicznych niezwiązanych bezpośrednio z gospodarką drogową co stanowić ma kolejną przeszkodę zwrotu nieruchomości, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że są one w świetle art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami bezzasadne – zwłaszcza, że infrastruktura ta nie jest bezpośrednio związana z obsługą pasa drogowego. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 807/05, w którym stwierdzono, że skoro na nieruchomości nie ma żadnych urządzeń przeznaczonych do ruchu to brak jest podstaw do uznania, iż na nieruchomości tej znajduje się droga w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z tego też względu brak podstaw do powoływania się przez organ pierwszej instancji na wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. III SA/Gd 1206/01. Nie doszło bowiem do faktycznego zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, jak też nie usytuowano na niej urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Takiej oceny nie zmienia również fakt, że przez działkę przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej. To bowiem, że w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430), określającego, jakim warunkom technicznym powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidziano, iż w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi nie może oznaczać, że przez fakt usytuowania takich urządzeń przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że celowym jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniają uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Kielce i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 378/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził o granicach dopuszczalności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy obowiązany jest wykazać istnienie przesłanek do wydania decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał bowiem konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż organ odwoławczy w istocie zaprezentował odmienną od organu pierwszej instancji oceną stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek zwrotu nieruchomości. Na stronie 7 uzasadnienia Wojewoda Świętokrzyski stwierdza bowiem, że "z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na części nieruchomości objętej roszczeniem zwrotu nie wykonano żadnych prac związanych z celem wywłaszczenia", i dalej "w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, ani też nie usytuowano na niej żadnych urządzeń związanych z pasem drogowym". Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, jak również odmienna od przyjętej przez organ pierwszej instancji ocena stanu faktycznego sprawy nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Również ogólnikowe sformułowanie zawarte na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż "w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, które w ocenie organu odwoławczego uzasadniają uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Kielce i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia" w żadnym wypadku nie usprawiedliwia zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia zabrakło także wyszczególnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. K. S.-J., L. J., J. S., S. B., S. J., T. C., A. R., A. J., J. J., wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez nieustalenie na podstawie dostępnego materiału dowodowego przesłanek zbędności nieruchomości, w okresie wskazanym przez ustawę, a badanie tej okoliczności na czas orzekania w sprawie. Zarzucili naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez naruszenie art. 151 tej ustawy, poprzez wydanie zbędnego orzeczenia, powtarzającego w istocie rzeczy decyzję organu odwoławczego w miejsce oddalenia skargi. Zarzucili też naruszenie przepisów o postępowaniu przez bezzasadne wyjście poza zarzuty skargi Miejskiego Zarządu Dróg oraz bezpodstawne uznanie, że jednostka reprezentuje Prezydenta Miasta Kielce, podczas gdy jest jednostką organizacyjną Zarządu Miasta, co stanowi naruszenie art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi biorąc pod uwagę, że dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach nie przedstawił upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce, powołując się na nieznane co do treści pełnomocnictwo z 4 sierpnia 2003 r. Stanowi to naruszenie art. 32, art. 37 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 5 listopada 2008 r., które wpłynęło do Sądu 13 listopada 2008 r. uzupełniono treść skargi kasacyjnej w tern sposób, że wnoszono o oddalenie lub odrzucenie skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach wniesionej w imieniu Prezydenta Miasta Kielce jako niedopuszczalnej. Powołano się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, co oznacza, że Prezydent Miasta Kielce, a tym samym Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Powołano jako dowód postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 589/08. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie cofnął skargę kasacyjną, podnosząc, że w interesie skarżących jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zwrotu nieruchomości w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Skarżący J. J. potwierdził cofnięcie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Na tej podstawie zastosowanie ma art. 60 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Naczelny Sad Administracyjny stwierdził dopuszczalność cofnięcia skargi. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywodził obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości. Przewlekłość postępowania w sprawie przez stosowanie bez uzasadnionych podstaw kasacyjnego rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości narusza interes strony. Stanowi naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 193 w związku z art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.