II SA/Łd 937/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. L., L. F., K. F., E. K., M. Ż. i J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. L., L. F.i, K. F., E. K., M. Ż. i J. Ł. solidarnie kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. L., L. F., K. F., E. K., M. Ż., reprezentowanych przez radcę prawnego J. C.-F., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...]. Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że pismami z dnia 5 stycznia 2012 r., 2 marca 2012 r. i 30 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, w związku z wybudowaniem na części nieruchomości urządzeń ciepłowniczych oraz odszkodowania za utracone pożytki. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wyłączył do odrębnego postępowania nr [...] wniosek o ustalenie odszkodowania za nasadzenia roślinne, zniszczenie gleby i niemożność użytkowania części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, oznaczonej jako działka nr 137. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 6, art. 134, art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 70.831 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 137, w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z ww. działki na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. - Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr IV.W.W.IV.Z/8221/1/88 i wybudowaniem na części nieruchomości urządzeń ciepłowniczych, tj.: magistrali ciepłowniczej wody gorącej 2xDnx800 wraz z komorą ciepłowniczą, kanalizacji odwadniającej, studni z szybami włazowymi oraz instalacji elektrycznej zasilającej urządzenia ciepłownicze, 2. przyznaniu kwoty wyżej wymienionego odszkodowania, stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości na rzecz niżej wymienionych osób: E. K. w wysokości 11.805,17 zł, A. L. w wysokości 11.805,17 zł, M. Ż. w wysokości 5.902,58 zł, L. F. w wysokości 5.902,58 zł, K. F. w wysokości 11.805,17 zł, J. Ł. w wysokości 23.610,33 zł, 3. odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działka nr 137, w związku z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 1992 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] oraz w związku z istniejącą na tej działce betonową drogą dojazdową do włazu ciepłowniczego, 4. odmowie ustalenia odszkodowania za utracone pożytki z nieruchomości, tj. pożytki produkcji rolnej warzyw oraz sadownictwa na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości od daty wybudowania urządzeń ciepłowniczych w 1990 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, 5. odmowie ustalenia czynszu dzierżawnego oraz kosztów ustanowienia służebności przesyłu, 6. o odmowie ustalenia odszkodowania za zniszczenie naniesień roślinnych w latach 1993-1995 wymienionych w umowach z dnia 22 czerwca 1992 r., za maliny i łąkę, których dotyczyła wstępna wycena z dnia 20 czerwca 1992 r. oraz za niemożność użytkowania w latach 1991, 1992 gruntu zajętego pod betonową drogę dojazdową do włazu ciepłowniczego, 7. zobowiązaniu spółki A S.A. do wypłaty uprawnionym powyższych kwot określonych w punkcie 2 niniejszej decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz do dostarczenia organowi orzekającemu dowodu wpłaty tego odszkodowania celem załączenia do akt. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że na części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, oznaczonej jako działka nr 137 usytuowane są urządzenia ciepłownicze, tj. magistrala ciepłownicza wody gorącej 2xDnx800 wraz z komorą ciepłowniczą, kanalizacja odwadniająca, studnie z szybami włazowymi oraz instalacja elektryczna zasilająca urządzenia ciepłownicze. Zajęcie przedmiotowej nieruchomości, w celu wybudowania wyżej wymienionych urządzeń nastąpiło na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...]. Wspomniane orzeczenie wydane zostało na rzecz Zakładu [...], którego następcą prawnym obecnie jest A S.A. Organ wyjaśnił, iż J. Ł. oraz S. F. odebrali w dniu 18 września 1990 r. odszkodowanie w wysokości 5.039.889 zł za straty w naniesieniach roślinnych, za zniszczoną strukturę gleby oraz za niemożność użytkowania gruntu. Odszkodowanie to nie obejmowało jednak rekompensaty z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości. Ponadto ustalono, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r., nr [...] o ograniczeniu prawa własności przedmiotowej działki nr 137, nie obejmowała betonowej drogi dojazdowej do komory ciepłowniczej. Odszkodowanie za szkodę spowodowaną w wyniku działań inwestora wykraczających poza zakres zezwolenia udzielonego decyzją administracyjną, może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z tego też powodu przy ustalaniu wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr 137 nie można uwzględnić betonowej drogi. Dla potrzeb prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia [...] powołał rzeczoznawców majątkowych W. G.- Z. i J. W., które w dniu 28 sierpnia 2014 r. sporządziły operat szacunkowy, określając zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek usytuowania na części działki nr 137 urządzeń ciepłowniczych. Pismem z dnia 13 października 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców radca prawny J. C.-F. przedstawiła zarzuty do tegoż operatu, zarzucając nieuprawnione zawężanie wyceny tylko do części nieruchomości, jaką stanowi działka nr 137, w sytuacji gdy cała nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] składa się również z działki nr 112, która jest działką zabudowaną. W tej sytuacji według pełnomocnika, przedmiotowa nieruchomość w całości może być uznawana za budowlaną, co znacząco wpłynie na wysokość skrajnych stawek cenowych kupowanych i sprzedawanych nieruchomości stanowiących materiał porównawczy. Ponadto pełnomocnik wskazała, iż transakcje porównawcze dotyczyły nieruchomości położonych z dala od ścisłego centrum miasta. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość położona jest niespełna 4 kilometry w linii prostej od ul. B stanowiącej centrum miasta. Z tego też powodu określenie lokalizacji nieruchomości jako "bardzo korzystna" i zastosowanie stosownych współczynników jest niewystarczające w szczególności uwzględniając położenie nieruchomości porównawczych. W związku z powyższym pełnomocnik wniosła o uwzględnienie powyższych uwag i dokonanie ponownych wyliczeń przy zastosowaniu stawek cenowych odpowiednich dla przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Odpowiadając na powyższe stanowisko biegłe w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. wskazały, że operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o postanowienie Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] zgodnie z zakresem wyceny określonym przez organ. Z uwagi na powyższe biegłe nie mogą ustosunkować się do wymienionych w pierwszej kolejności uwag pełnomocnika stron. Odnosząc się natomiast do oceny cechy "lokalizacja" biegłe zwróciły uwagę na fakt, że kryteria oceny tej cechy zależą od odległości od rejonów centralnych, położenia względem głównych dróg, punktów handlowo-usługowych oraz preferencji kupujących odnośnie wyboru dzielnic. Ponadto stan nieruchomości uwzględniony jest na datę 24 maja 1988 r. i ocenę cechy "lokalizacja" przedmiotowej nieruchomości należy odnosić do tej daty. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że ocena cechy "lokalizacja" dla przedmiotowej działki jest pozycjonowana wyżej niż ocena tej cechy dla wszystkich nieruchomości w zbiorze przyjętym do porównań i została odpowiednio skorygowana, biegłe oświadczyły, że ocena tej cechy została skalkulowana prawidłowo. W odniesieniu do opinii radcy prawnego J. C.-F., iż nie można podzielić stanowiska Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, że dokonywana w sprawie wycena dotyczy jedynie działki nr 137, stwierdzono, iż wybudowanie urządzeń ciepłowniczych nastąpiło wyłącznie na działce nr 137. Było to spowodowane okolicznością, że zezwolenie w trybie decyzji administracyjnej zostało wydane jedynie w odniesieniu do działki nr 137. W konsekwencji powoduje to, że również ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania i dokonywanie wyceny może odnieść się jedynie do działki objętej tym zezwoleniem. Skutki inwestycji w żadnym stopniu nie rozciągały się na działkę nr 112, która funkcjonuje oddzielnie, ma oddzielny dostęp do drogi. Wybudowanie urządzeń na działce nr 137 nie spowodowało, że działka nr 112 ma gorsze warunki. Dlatego w ocenie organu zasadnym było ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr 137. Sposób ustalania odszkodowania przyjęty przez organ, jak i wycena sporządzona przez biegłe uzasadnione są stanem faktycznym i prawnym występującym w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 18 września 2014 r., pełnomocnik wnioskodawców zwróciła uwagę na rozbieżności odnośnie ustalenia przedmiotowej działki w operacie sporządzonym przez biegłe w niniejszym postępowaniu, a operatem sporządzonym dla potrzeb równolegle prowadzonego przez Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej postępowania dotyczącego przedmiotowej działki o sygn. [...] w sprawie ustalenia na rzecz spadkobierców J. L. odszkodowania za zniszczone nasadzenia roślinne, zniszczoną glebę i niemożność użytkowania w czasie budowy. W związku z zaistniałymi wątpliwościami odnośnie przeznaczenia działki nr 137, organ I instancji wystąpił do Biura Architekta Miasta o opinię w powyższym zakresie. Opinia z dnia 13 listopada 2014 r. została przesłana biegłym W. G.-Z. i J. W., jak i biegłej powołanej w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za naniesienia roślinne, zniszczenie gleby i niemożność użytkowania w czasie budowy ciepłociągu o sygn. [...], celem udzielenia informacji, czy treść tej opinii ma wpływ na sporządzone w tych sprawach operaty szacunkowe. W rezultacie w dniu 29 grudnia 2014 r. biegłe złożyły nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 grudnia 2014 r. W piśmie z dnia 27 grudnia 2014 r., autorki operatu wskazały, iż po przeanalizowaniu dokumentacji planistycznej, uwzględniając brak jednoznacznego wskazania w niej na przeznaczenie przedmiotowego terenu w dacie ograniczenia praw oraz uwzględniając faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w tej dacie, dokonano ponownej analizy transakcji, które można uznać za podobne do wycenianej. Biorąc pod uwagę rolniczy sposób wykorzystania działki, pozostałości po drewnianym budynku gospodarczym oraz podobny charakter działek sąsiednich w dacie ograniczenia praw, uznano, że najbardziej podobne do wycenianego są grunty użytkowane rolniczo bądź czasowo nieużytkowane, położone wśród innych gruntów o charakterze rolnym. W związku z powyższym jako dowód w sprawie przyjęto, nowy zweryfikowany operat szacunkowy z dnia 27 grudnia 2014 r. Przy oszacowaniu zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu wybudowania ciepłociągu biegłe przyjęły do wyceny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, użytkowanych rolniczo lub będących ugorami bądź odłogami wśród gruntów użytkowanych rolniczo, stanowiących według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tereny rolne lub tereny zieleni z dopuszczeniem niewielkiego udziału przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną lub siedliskową, zlokalizowanych na obszarze Ł. Analizą objęto transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 5000 m2. Biegłe ustaliły, iż zgodnie z danymi zawartymi na mapie obrazującej przebieg urządzeń sieci ciepłowniczej otrzymanej od inwestora, powierzchnia gruntu zajętego pod ciepłociąg i inne urządzenia wraz ze strefą ochronną wynosi 1357 m2. Urządzenia ciepłownicze zlokalizowane są w środkowej części działki, w odległości ok. 55 m od północnej granicy działki i ciągną się na długości ok. 110 m. W strefie środkowej powierzchnia 1357 m2 jest zajęta pod ciepłociąg i inne urządzenia wraz ze strefą ochronną. Pozostaje ona do dyspozycji gestora sieci i z uwagi na obowiązek jej udostępnienia gestorowi w wyniku każdej potrzeby praktycznie jest wyłączona z użytkowania przez właścicieli. Biegłe stwierdziły, iż fakt, że powierzchnia gruntu, z której właściciele mogą swobodnie korzystać, złożona ze stref północnej i południowej jest podzielona obszarem ciepłociągu na dwie części oddalone od siebie o ok. 110 m, powoduje utrudnienia w jej zagospodarowaniu i uznaje się spadek jej wartości z tego powodu o 10 %. Natomiast powierzchnia w granicach strefy środkowej składa się z obszaru zajętego pod urządzenia sieci cieplnej oraz kilku nieforemnych i niewielkich fragmentów wolnych od zajęcia i jest udostępniona właścicielowi sieci cieplnej w sytuacjach konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Z tego względu biegłe uznały spadek jej wartości o 95 %. Wartość rynkową przedmiotowej działki jako gruntu bez wybudowanych urządzeń ciepłowniczych, według stanu z dnia ograniczenia prawa własności, biegłe oszacowały na kwotę 239.186 zł, natomiast wartość nieruchomości z uwzględnieniem wybudowanych urządzeń na kwotę 168.355 zł. Utrata wartości w tej sytuacji wyniosła 70.831 zł. Po zapoznaniu się z nowym operatem szacunkowym pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r., wskazała, iż według niej biegłe w sposób nieuzasadniony przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości przyjęły mniej korzystne transakcje niż w poprzednim operacie z dnia 28 sierpnia 2014 r. Jej zdaniem operat jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż ceny jednostkowe transakcji wahają się pomiędzy kwotą 7,35 zł/m2 do 18,10 zł/m2, natomiast dokonując analizy rynku biegłe wskazały jako wielkości skrajne ceny na poziomie 15-60 m2. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż przyczyny oraz podstawy, dla jakich biegłe zweryfikowały dokonaną wcześniej wycenę nieruchomości, zostały wyjaśnione uprzednio w piśmie z dnia 27 grudnia 2014 r. Fragment operatu, na który uwagę w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. zwróciła pełnomocnik wnioskodawców, nie odnosi się do gruntów podobnych do wycenianego lecz ogólnie do cen różnych gruntów na rynku. Rynek gruntów podobnych do wycenianego opisany jest na stronie 19 operatu "Grunty użytkowane rolniczo lub będące ugorami wśród gruntów użytkowanych rolniczo, położone na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczonych jako tereny rolne lub tereny zieleni osiągały w analizowanym okresie ceny od kilku do koło trzydziestu kilku zł/m2. Prezydent zaznaczył, że operat szacunkowy jest rzeczowy, logiczny i spójny, a także sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – w skrócie "rozporządzenie". W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli o jej uchylenie bądź ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2014 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 128 ust. 4, art. 134 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 2 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji. Według Wojewody [...], decyzja organu instancji z dnia 9 lutego 2015 r. odpowiada prawu, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wywiódł, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] zezwolono Zakładowi [...] w Ł. na przeprowadzenie uzbrojenia przez nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 237, oznaczoną jako działka nr 137 o pow. zajęcia 2600 m2. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...]. Rzeczone zezwolenie wydane zostało na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.). Przywołując następnie regulację art. 75 i art. 80 w/w ustawy Wojewoda stwierdził, że obecnie problematykę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z 1997 r. przyznaje zatem wnioskodawcom roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone. Z dokumentacji sprawy wynika, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie uzbrojenia na spornej nieruchomości właścicielami gruntu byli: J. Ł., K. F. i J. L.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł. z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po J. L. nabyli E. K. oraz A. L. po 1/2 części każde z nich. Spadek po K. F. nabyli: S. F., M. Ż., L. F. i K. F. po 1/4 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł.z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I Ns [...]). Aktem notarialnym umową darowizny z dnia 1 lipca 2009 r. Rep. A nr [...] S. F. darował na rzecz K. F. cały należący do niego udział wynoszący 1/12 część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237. Umową zawartą w dniu 25 listopada 2011 r. S. F. przekazał K. F. roszczenie o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. gruntu. Aktem notarialnym umową sprzedaży z dnia 27 kwietnia 2007 r. Rep. A nr [...] J. Ł. zbyła na rzecz A. L. przysługujący jej udział wynoszący 1/3 część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237. Wyjaśnić należy, iż uprawnionymi do wystąpienia o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są osoby legitymujące się prawem własności w dacie wydania zezwolenia. Za osoby posiadające legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie w niniejszej sprawie uznać zatem należy J. Ł. oraz spadkobierców K. F. i J. L. W związku ze zbyciem przez S. F., przysługującego mu udziału w nieruchomości oraz roszczenia o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z gruntu, w jego miejsce wstąpił nabywca ww. praw K. F.. Tożsama sytuacja nie zachodzi jednak w stosunku do J. Ł., która wprawdzie sprzedała A. L. przysługujący jej udział w spornej nieruchomości, jednakże w ślad za tym nie przekazała ww. osobie przysługującego jej roszczenia o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Dalej Wojewoda stwierdził, że w trybie administracyjnym dopuszczalne jest ustalenie odszkodowania wyłącznie wówczas, gdy powstałe szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości są konsekwencją działania podejmowanego na podstawie decyzji administracyjnej. Zarówno brak decyzji ograniczającej sposób korzystania z konkretnej nieruchomości, jak również wyrządzenie szkody w wyniku działań wykraczających poza zakres udzielonego w decyzji zezwolenia, wyklucza możliwość dochodzenia takiego roszczenia przed organem administracji i czyni właściwym do jego rozpoznania sąd powszechny. Przywołując w następnej kolejności regulację art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n., organ podniósł, że w omawianej sprawie biegli sporządzili w dniu 27 grudnia 2014 r. operat szacunkowy, w którym utrata wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na jej części urządzeń sieci ciepłowniczej została oszacowana na kwotę 70.831 zł. W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie może być uwzględnione, ponieważ kontrola zaskarżonego orzeczenia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i właściwie określił wielkość odszkodowania. Przedstawiony w sprawie operat szacunkowy, który posłużył jako podstawowy element ustalenia należnego stronom odszkodowania, w zakresie jego treści spełnia, wymagania zakreślone przepisami rozporządzania w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że operat szacunkowy z dnia 28 sierpnia 2014 r. został wycofany z obrotu prawnego, więc nie może stanowić dowodu w sprawie. Brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie A. L., L. F., K. F., E. K., M. Ż. i J. Ł. reprezentowani przez radcę prawnego J. C.-F. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez: niewskazanie przez organ administracji powodów, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia 28 sierpnia 2014 r.; uznanie za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 27 grudnia 2014 r.; niewystarczające ustalenie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, iż wyceniana nieruchomość ma przeznaczenie rolne, a nie - budowlane, co skutkowało wydaniem przez biegłe wadliwego operatu szacunkowego; zawężenie analizy operatu szacunkowego oraz stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jedynie do działki nr 137 w sytuacji, gdy ocenę przeznaczenia nieruchomości należało rozważać w odniesieniu do działek nr 112 i 137, które stanowią jedną nieruchomość; błędne oparcie swojego rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z dnia 27 grudnia 2014 r. nieodpowiadającym kryteriom prawdy obiektywnej oraz u.g.n.; niewystarczające ustalenie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego skutkujące niewyjaśnieniem przez organ czy finalny przebieg magistrali ciepłowniczej odpowiada temu wskazanemu w decyzji z [...] listopada 1987 r. o lokalizacji inwestycji w szczególności w świetle pisma Zakładu [...] z dnia 9 marca 1989 r., iż przebieg przedmiotowej magistrali od torów kolejowych w kierunku wschodnim był przeprojektowany pod kątem nienaruszenia budynków gospodarczych, co miało wpływ na zakres prowadzonego postępowania oraz wysokość przyznanego odszkodowania; niewyjaśnienie przez organ jaki był planowany przebieg magistrali ciepłowniczej wskazany w decyzji o lokalizacji inwestycji i czy znajduje on odzwierciedlenie w przebiegu magistrali, która została wybudowana i obecnie znajduje się na przedmiotowej nieruchomości; nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do wykazania wysokości odszkodowania za utracone pożytki z przedmiotowej nieruchomości pomimo wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie utraconych pożytków złożonym w piśmie z dnia 25 października 2012 r. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie przez organ, że ustalone odszkodowanie odpowiada zmniejszeniu się wartości przedmiotowej nieruchomości oraz wartości poniesionych przez odwołujących się szkód wobec faktu, iż nieruchomość przy ul. A 237 jako całość składająca się z dwóch działek ewidencyjnych o nr 112 i 137 ma zróżnicowane przeznaczenie, które nie zostało uwzględnione w operatach szacunkowych sporządzonych przez biegłe, a także wobec innych szkód zgłaszanych przez stronę w postępowaniu; art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o błędnie przyjęte przeznaczenie działki nr 137 jako rolnej zamiast budowlanej; art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe oparcie zaskarżonej decyzji na kolejnym, dodatkowym i zbędnym operacie z dnia 27 grudnia 2014 r. opartym na nieuwierzytelnionych dokumentach z Biura Architekta Miasta; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na braki w materiale dowodowym nie było możliwe rzetelne i całościowe rozpoznanie sprawy, a tym samym i utrzymanie decyzji w mocy; art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z 27 grudnia 2014 r. określającego niewłaściwą wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości; art. 134 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż operat szacunkowy z dnia 27 grudnia 2014 r. odpowiada kryteriom określonym w powołanym przepisie, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie w operacie przeznaczenia nieruchomości jako rolnej zamiast budowlanej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2015 r., które wpłynęło do sądu w dniu 15 grudnia 2015 r. uczestnik postępowania A S.A., reprezentowany przez radcę prawnego A. D., wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, że nie jest w stanie wyjaśnić, jaka jest przyczyna, iż jego pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r. dotyczy jedynie 5 wnioskodawców z pominięciem J. Ł. i dlaczego również odwołanie od decyzji organu I instancji nie obejmuje J. Ł. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z nieco innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustaleniu odszkodowania za utratę wartości nieruchomości wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że zasadą jest, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 1 k.p.a.). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 k.p.a.). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z brzmienia cytowanych unormowań wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania i tak określone żądanie wiąże organ administracyjny, który nie może go samodzielnie modyfikować, zmieniać ani dookreślać. W razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W takiej bowiem sytuacji organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej i wezwać ją w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania co jest intencją jej wniosku (czego konkretnie żąda od organu), zakreślając stosowny termin i pouczając o ewentualnych skutkach uchylenia się od wykonania wezwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowanym na tle przywołanych norm prawnych podkreśla się, że zakres postępowania administracyjnego zwykłego wynika z wniosku tego podmiotu, który przedstawia sprawę organowi administracji publicznej do rozpoznania. O tym, że pismo jest wyraźne, jasne, klarowne, decyduje to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji autora pisma bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1434/10 - Lex nr 1151875 i z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1988/10 – Lex nr 1069639). Innymi słowy, organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2257/12 – Lex nr 1461248). Niniejsze postępowanie, co wynika wyraźnie z akt administracyjnych sprawy oraz treści decyzji organu I instancji, zainicjował wniosek z dnia 28 listopada 2011 r. A. L., L. F., K. F., E. K., M. Ż. reprezentowanych przez radcę prawnego J. C.–F., który wpłynął do organu I instancji w dniu 5 grudnia 2011 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237 w związku z zezwoleniem na wybudowanie i przeprowadzenie magistrali parowej na przedmiotowej nieruchomości. Został on uzupełniony w sumie aż jedenastoma obszernymi, zarówno co do zakresu żądań stron oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy pismami pełnomocnika skarżących, co powinno wzbudzić uzasadnione wątpliwości po stronie organu I instancji o rzeczywistą intencję wnioskodawców w rzeczonym postępowaniu. Na powyższą kwestię zwrócił zresztą uwagę Wojewoda [...] w motywach decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2013 r. podnosząc, że w trybie administracyjnym dopuszczalne jest ustalenie odszkodowania wyłącznie wówczas, gdy powstałe szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości są konsekwencją działania podejmowanego na podstawie decyzji administracyjnej. Zarówno brak decyzji ograniczającej sposób korzystania z konkretnej nieruchomości, jak również wyrządzenie szkody w wyniku działań wykraczających poza zakres udzielonego w decyzji zezwolenia, wyklucza możliwość dochodzenia takiego roszczenia przed organem administracji i czyni właściwym do jego rozpoznania sąd powszechny. W świetle powyższego konieczne było - zdaniem Wojewody - ustalenie treści żądania wnioskodawców, którzy domagają się przyznania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 237, powołując się jednocześnie na decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 1992 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji parowej i z dnia 25 czerwca 1993 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz wskazując, iż zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za okres przeszły (od 25 czerwca 1993 r.), do chwili obecnej, jak również na przyszłość. Według Wojewody nie ma podstaw do dochodzenia w trybie administracyjnym odszkodowania za jakiekolwiek szkody związane z budową urządzeń infrastruktury technicznej, która przeprowadzona była na podstawie uzyskanej od właścicieli zgody na wejście w teren. Konieczne było bowiem ustalenie, jakie urządzenia infrastruktury technicznej przeprowadzono na spornej nieruchomości na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.–Ś. z dnia [...] kwietnia 1988 r. oraz jakie szkody powstały w związku z ich budową. Kontynuując postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną obecnie decyzją, organ I instancji pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. wezwał pełnomocnika skarżących do wypowiedzenia się, czy biorąc pod uwagę dotychczas zgromadzony materiał dowodowy oraz stanowisko Wojewody wyrażone w powyższej decyzji w całości podtrzymuje wszystkie zgłoszone żądania w toku postępowania prowadzonego pod sygn. [...], wymieniając w punktach treść tychże żądań. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. podtrzymał stanowisko w sprawie i wyjaśnił, że domaga się: ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z budową urządzeń ciepłowniczych oraz drogi dojazdowej do magistrali, ustalenia odszkodowania za utracone pożytki z nieruchomości od dnia zajęcia nieruchomości do dnia wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, ustalenia czynszu dzierżawnego oraz kosztów ustanowienia służebności przesyłu, nie wymieniając ustalenia odszkodowania za zniszczenie naniesień roślinnych w latach 1993-1995 wymienionych w umowach z dnia 22.06.1992 r., za maliny i łąkę, których dotyczyła wstępna wycena z dnia 20.06.1992 r. oraz za niemożność użytkowania w latach 1991,1992 gruntu zajętego pod betonową drogę dojazdową do włazu ciepłowniczego, co do którego organ I instancji rozstrzygnął negatywnie w punkcie 6 decyzji z dnia [...]. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że organ I instancji orzekł niezgodnie z treścią żądania stron, nie dostrzegając przy tym, że na mocy własnego postanowienia z dnia [...] wyłączył do odrębnego postępowania nr [...] wniosek pełnomocnika skarżących w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zniszczone nasadzenia roślinne, zniszczoną glebę i niemożność użytkowania części nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej sieci cieplnej. Stwierdzone uchybienie świadczy o naruszeniu art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało zasadniczy wpływ na wynik postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, gdy organ orzekający dysponował kilkunastoma, obszernymi pismami pełnomocnika skarżących, opiewającymi na kolejne z ich strony żądania, jego obowiązkiem było wezwanie pełnomocnika do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania, tak aby organ nie miał wątpliwości, co będzie determinowało zakres prowadzonego przezeń postępowania i podjęte rozstrzygnięcie, ażeby uniknąć nieuprawnionego działania z urzędu, z jakim mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Kolejną kwestią, która umknęła uwadze organu I instancji, a czego ewidentnym dowodem jest podjęta przezeń decyzja doręczona radcy prawnemu J. C.- F. jako pełnomocnikowi sześciu wnioskodawców jest liczba podmiotów wnioskujących o ustalenie odszkodowania. Mianowicie, pierwotnie wniosek w tym zakresie pochodził od A. L., L. F., K. F., E. K., M. Ż. reprezentowanych przez radcę prawnego J. C. – F.. Przy piśmie z dnia 15 lutego 2013 r., złożonym w siedzibie organu w dniu 18 lutego 2013 r. wspomniany pełnomocnik oświadczył, że do niniejszego postępowania przyłączyła się J. Ł., której pełnomocnictwo przedłożył do akt sprawy. W konsekwencji, formułując kolejne pisma procesowe pełnomocnik skarżących raz reprezentował wszystkich (sześciu) wnioskodawców, jak chociażby w pismach z dnia: 3 czerwca 2013 r., 14 marca 2014 r. czy 27 maja 2014 r., innym zaś razem działał w imieniu pięciu pierwotnych mocodawców, pomijając nie wiadomo z jakich przyczyn J. Ł., czego oczywistym dowodem są pisma z dnia 7 marca 2014 r., 22 sierpnia 2014 r. oraz treść odwołania od decyzji organu I instancji. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, czy to przez mocodawczynię J. Ł., czy też przez radcę prawnego J. C.–F.. Brak jest nadto jakichkolwiek dowodów świadczących o podjęciu przez organ czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie tych wątpliwości i ustalenie, w czyim konkretnie imieniu działał pełnomocnik składając kolejne pisma, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 33 § 1 i 2 k.p.a. Omówione wyżej wadliwości, bezspornie nie zostały dostrzeżone i ewentualnie konwalidowane przez Wojewodę [...] w toku postępowania odwoławczego, pomimo tego, że jego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Skoro bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, to nie budzi wątpliwości, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W realiach tej sprawy Wojewoda [...] bezspornie nie zauważył omówionych wyżej uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego, powielając tym samym stwierdzone naruszenia procedury administracyjnej, które miały kluczowy wpływ na wynik sprawy. Co więcej zaś, w motywach decyzji dużo uwagi poświęcił szczegółowemu przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, niewiele zaś jego ocenie, naruszając przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy dość lakonicznie i ogólnikowo ocenił wartość dowodową i wiarygodność operatu szacunkowego, który stanowił kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, przyjmując w ślad za organem I instancji, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. W motywach zaskarżonej decyzji próżno poszukiwać bliższej analizy spełnienia bądź niespełnienia przez operat wymogów formalnych i materialnych, oceny prawidłowości zastosowanej przez biegłe metody i procedury szacowania, czy też wyciągniętych na tej podstawie wniosków. Reasumując, zaskarżone decyzje jako podjęte z licznymi wadami natury procesowej nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i przede wszystkim ustalić zgodnie z regułami przewidzianymi w obowiązujących przepisach prawa, w czyim imieniu występuje radca prawny J. C.-F. oraz czego konkretnie domagają się wnioskodawcy od organu. Ustalenia w tym zakresie będą determinowały dalsze postępowanie wyjaśniające i wiązały organ administracyjny przy wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, które - wbrew zarzutom skargi - winno się ograniczyć wyłącznie do działki nr ewid. 137, gdyż w tym zakresie sąd podziela argumentację zaprezentowaną przez organ. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień sąd nie badał trafności zarzutów skargi odnoszących się do meritum sprawy. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS