II SA/Łd 892/21

SENTENCJA Dnia 20 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 roku sprawy ze skargi M. Ł., K. Ć., Z. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości oddala skargę. a.bł. UZASADNIENIE II SA/Łd 892/21 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.": 1) nakazał wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N., obręb C. stanowiących własność M.Ł., polegającego na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz lokalizacji zbiorników na paliwo, 2) nakazał wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb C. stanowiącej własność Z. i K. Ć., polegającego na prowadzeniu na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych, 3) wyznaczył M.Ł. i Z. i K, Ć, termin sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] w miejscowości N., obręb C. w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4) wyznaczył M.Ł. termin 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...] , [...] i [...] w miejscowości N., obręb C., z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał m.in., że: - w dniu 02.03.2021 r. wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26.02.2021 r., przy którym przesłano kserokopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 02.12.2020 r., II SA/Łd 160/20 wraz z uzasadnieniem w sprawie ze skargi Z. Ć., M.Ł. i K. Ć. na decyzję w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oraz zwrócono akta administracyjne organu I instancji. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 22.08.2019 r. W wydanym orzeczeniu Sąd wskazał, że "organy ustaliły w sposób wszechstronny i niebudzący wątpliwości, w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących. Nie ma też wątpliwości co do tego, jaki zakres owej zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nastąpił w sposób samowolny. Decyzje obu instancji precyzyjnie wskazują zarówno, jaki jest zakres sprzeczności ustalonego sposobu zagospodarowania z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla pozostałej części należących do skarżących działek, w szczególności wyraźnie wskazują, iż skarżący nie legitymują się decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu, a więc dla prowadzonej na tym terenie bazy transportowej". Natomiast w zakresie kolejności stosowania przez organ administracji rozstrzygnięć przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. WSA stwierdził wadę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tegoż przepisu. W tym przedmiocie Sąd wyjaśnił, że "celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. W decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania organ jednocześnie wyznacza termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Brak ustawowego określenia tego terminu oznacza, że kwestia ta pozostaje w gestii organu, co umożliwia uwzględnienie przy określaniu terminu okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (...) Sądy administracyjne zwracają natomiast uwagę, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera tylko sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, lecz przede wszystkim zawiera dyrektywę pozwalającą inwestorowi na zalegalizowanie dokonanych zmian. Tym samym przepis ten nie ma wyłącznie represyjnego charakteru, lecz pozwala także na następczą legalizację stanu niezgodnego z prawem (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że dopiero w sytuacji, gdyby w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, tj. organ nie stwierdzi możliwości ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany, dopiero wówczas może wydać decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (....) W przedmiotowej sprawie organy administracji pominęły regulację z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wezwały skarżących do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania (w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie zostały objęte zapisami miejscowego planu) oraz nie wezwały skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu (w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu)". Wobec powyższego WSA wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do zaprezentowanej powyżej oceny prawnej, umożliwiając inwestorom legalizację samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), a dopiero w razie gdyby w toku tegoż postępowania okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, dopiero wówczas możliwe stanie się wydanie decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (art. 153 p.p.s.a.)"; - powołany wyżej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na związanie organu rozstrzygnięciem sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Należy przyjąć, że tracą one moc wiążącą jedynie w czterech przypadkach: w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także z uwagi na późniejsze podjęcie uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 września 2016 r., II FSK 2029/14; 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15; 8 stycznia 2010 r., II FSK 1245/08, 3 listopada 2009 r., I FSK 1170/08). Równocześnie wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08); - w niniejszej sprawie poczynione wcześniej ustalenia faktyczne i prawne nie uległy zmianie. Wprawdzie przepisy u.p.z.p., stanowiącej materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania zmieniły się, jednak nie w zakresie wskazanym przez WSA, co do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Również to rozstrzygniecie Sądu zapadłe w niniejszej sprawie nie było przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny; - mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności i fakt związania organu rozstrzygnięciem Sądu w postępowaniu należało zastosować normę prawną określoną w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; - zatem postanowiono wstrzymać użytkowanie terenu działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...] , [...], [...] oraz [...] obręb C. polegające na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych i lokalizacji zbiorników na paliwo. Z uwagi na objęcie przedmiotowym postępowaniem także tych części ww. działek, które usytuowane są w obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wstrzymano również użytkowanie nieruchomości oznaczonych nr ewid. działek [...], [...], [...] , [...] i [...] obręb C., które znajdują się w granicach ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – zmiany zatwierdzone uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z 30 kwietnia 1997 r. (Dz. Urz.Woj. Piotrkowskiego Nr 26 z 1997 r. poz. [...]), tj. powyżej 100 m od drogi gminnej (ul. [...]). Ponadto postanowiono właścicielom nieruchomości oznaczonych numerami ewid. [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] wyznaczyć termin (sześć miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna) na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania, która na nich wystąpiła. Ponadto wobec wystąpienia zmiany zagospodarowania na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono właścicielom nieruchomości oznaczonych numerami ewid. działek [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] obręb C. termin (14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna), w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania, która na nich nastąpiła z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa powyżej. Określając powyższe terminy organ wziął pod uwagę przepisy art. 52 u.p.z.p. określające co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii związany z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: 1) K.Ć., który zarzuca decyzji naruszenie art. 7, 7a, 7b, 8 i 77 Kpa, poprzez błędną interpretację i nierzetelne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, 2) M.Ł., która również żarząca decyzji naruszenie art. 7, 7a, 7b, 8 i 77 Kpa, poprzez błędną interpretację i nierzetelne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podnosi, że stosownie do "art. 29 ust. 2 pkt ustawy Prawo budowlane" wyznaczenie stanowisk postojowych do 10 stanowisk włącznie, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Zatem dziwnym jest fakt nakazu wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości stanowiących jej własność, co narusza jej dobra osobiste. Skoro Wójt Gminy R. w uzasadnieniu decyzji wskazał możliwy niekorzystny wpływ niezgodnego z planem zagospodarowania terenu działek objętych postępowaniem na działkę oznaczoną nr ewid. [...] obręb C., to konsekwentnie winien wstrzymać użytkowanie terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N. w zakresie postoju, parkowania i naprawy samochodów osobowych, gdyż zgromadzone tam samochody osobowe oddziałują na teren innych działek. Wójt Gminy R. nie ustalił w sposób jednoznaczny, na których to konkretnie działkach jest dokonywany tylko postój samochodów ciężarowych, wynikający z przerwy technicznej a działających dla potrzeb prowadzonej działalności. Numery ewidencyjne działek wprowadzane były bezkrytycznie do prowadzonego postępowania tylko na wyraźne monity strony skarżącej, Państwa M., czyli rozszerzające, czego nie wolno czynić. Wójt Gminy R. winien bezspornie ustalić zakres i sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie do czego zobowiązuje Kpa, tj. budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Strona uzyskała legalnie pozwolenia ze Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim, między innymi z dnia [...].12.2014 r. znak [...] nie wnoszące sprzeciwu do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzeniu terenu działki o powierzchni 409,0 m2, przeznaczonego na dojazd i plac manewrowy do budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] obręb C. w miejscowości N. ul. [...], gm. R.. Biorąc pod uwagę, że posiada pozwolenie udzielone przez Starostę Tomaszowskiego na wykonanie utwardzeniu terenu działki o powierzchni 409,0 m2, z przeznaczeniem na dojazd i plac manewrowy do budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz udzielone pozwolenia na budowę na podstawie decyzji nr 425/07 z dnia [...].08.2007 r. znak [...] wydanej przez Starostę Tomaszowskiego, zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o część socjalno-biurową, wykonane utwardzenia w oparciu o ww. pozwolenia należy traktować jako urządzenie budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie regulują warunków dla miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na posesjach należących do osób prywatnych. Warunki techniczne dla parkingów na samochody ciężarowe są określone, ale dla parkingów zlokalizowanych w miejscach publicznych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.11.2012 r., II OSK 1283/11 utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. l i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2a art. 59 u.p.z.p.). Stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Sprawa w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek ozn. nrewid. [...], [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] była już przedmiotem postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Ostatnio, decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r. znak KO.420-240/19, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 sierpnia 2019 r. znak [...]: 1) nakazującą M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...] , [...], i [...] w miejscowości N., poprzez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo, 2) nakazującą Z. i K. małż. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., poprzez zaprzestanie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju samochodów osobowych, 3) umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb C.. W wyniku rozpoznania skarg wniesionych przez K. Ć., Z.Ć. i M.Ł. na decyzję Kolegium z dnia 10 grudnia 2019 r. znak KO.420-240/19, WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 160/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 22 sierpnia 2019 r. znak [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a., ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, iż ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Organ administracji nie może w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i ma obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (tak też NSA w wyrokach z dnia: 8 lipca 2011 r. II FSK 354/10, LEX nr 1083118; 27 września 2011 r. II OSK 1384/10, LEX nr 1151858; 10 stycznia 2012 r. II FSK 1328/10, LEX nr 1104099). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy zgodzić się z organem I instancji, iż WSA w ww. wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r. jednoznacznie przesądził, że organy wywiązały się z wytycznych co do dalszego postępowania, udzielonych w prawomocnym wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 456/17, i "ustaliły w sposób wszechstronny i nie budzący wątpliwości w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących. Nie ma też wątpliwości co do tego jaki zakres owej zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nastąpił w sposób samowolny. Decyzje obu instancji precyzyjnie wskazują zarówno jaki jest zakres sprzeczności ustalonego sposobu zagospodarowania z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla pozostałej części należących do skarżących działek, w szczególności wyraźnie wskazują, iż skarżący nie legitymują się decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu, a więc dla prowadzonej na tym terenie bazy transportowej. Konkluzji wyprowadzonych przez organy w tym zakresie, będących następstwem wszechstronnej analizy dokładnie zgromadzonego stanu faktycznego sprawy, nie może dezawuować argumentacja skargi odwołująca się do chociażby do ogólnej wiedzy organu I instancji o rodzaju działalności prowadzonej na terenie nieruchomości, podnoszona w kontekście celu decyzji Wójta Gminy R. z dnia 28 marca 2007 r. nr 4/2007 o warunkach zabudowy, skoro decyzja ta i okoliczności jej wydania zostały wszechstronnie rozważone przez organy obu instancji, a skutek tego rozważenia jednoznacznie przeczy tezie, iż przebudowa i nadbudowa istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego »legalizowała« istniejący od 2006 r. sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Podobnie zarzut nieustalenia daty zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek nie wytrzymuje konfrontacji z wszechstronnie ustalonymi okolicznościami sprawy opartymi na osobowych źródłach dowodowych. Tym bardziej, że wykazując wadliwość ustaleń w tym zakresie autorzy skarg powołują się wyłącznie na zarejestrowanie działalności gospodarczej pod wskazanym adresem w 2001 r. Okoliczność ta nie podważa poczynionych ustaleń, bowiem nie oznacza zmiany sposobu zagospodarowania określonej nieruchomości. Niezrozumiały jest natomiast zarzut odwołujący się do błędów w zakresie poczynionych ustaleń w odniesieniu do kwestii parkowania samochodów przez osoby zatrudnione na terenie bazy transportowej. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając na uwadze wiążącą moc powyższego wyroku WSA nie sposób jest zarzucić organowi I instancji, że "nie ustalił w sposób jednoznaczny, na których to konkretnie działkach jest dokonywany tylko postój samochodów ciężarowych, wynikający z przerwy technicznej a działających dla potrzeb prowadzonej działalności", skoro Sąd oceniając zgromadzony materiał dowodowy uznał go za "wszechstronny i nie budzący wątpliwości". W ocenie Kolegium nie można też zarzucić organowi I instancji naruszenie art. 7a, 7b i 8 Kpa. Jak to słusznie wskazał organ I instancji, Sąd zarzucił, że "organy administracji pominęły regulację z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wezwały skarżących do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania (w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie zostały objęte zapisami miejscowego planu) oraz nie wezwały skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu (w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu)". W tej sytuacji WSA wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do zaprezentowanej powyżej oceny prawnej, umożliwiając inwestorom legalizację samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.)...". Skarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy R., w celu wykonania zaleceń wyroku WSA, zastosował w sprawie regulację przewidzianą w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., nakazując wstrzymanie użytkowania nieruchomości ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] i wyznaczając właścicielom tych działek termin do wystąpienia z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, a właścicielce działek nr [...], [...], [...] , [...] i [...] także termin na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania terenu. Jak wskazał WSA, brak jest ustawowego określenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że "kwestia ta pozostaje w gestii organu, co umożliwia uwzględnienie przy określaniu terminu okoliczności konkretnej sprawy". Organ uzasadnił w decyzji okoliczności określenia terminu. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA z dnia 2 grudnia 2020 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 28 k.pa. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie za stronę postępowania K. M. oraz A. M., mimo iż podmioty te nie posiadają w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, co spowodowało skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 156 §1 pkt 4 kpa. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R., mimo posiadania pozwolenia dotyczącego zbiorników na paliwo, bezpodstawne przyjęcie że określony w decyzji Wójta Gminy R. z dnia 28 marca 2007 r. nr 4/2007 rodzaj zabudowy dotyczy usług biurowych, co jest niezgodne z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, a także pomimo braku jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, przy czym z materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, iż organ posiadał wiedzę i dokumenty o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej i związanych z tym robót, a obecne twierdzenie zostało przedstawione jedynie na potrzeby prowadzonego postępowania i poparcie niezgodnej z prawem decyzji, bezpodstawne przyjęcie, że na w/w działkach nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu poprzez przeznaczenie tego gruntu do parkowania samochodów ciężarowych związanych prowadzoną bazą transportową, przy czym organy nie dokonały żadnych ustaleń czy te były wykorzystywane do prowadzonej działalności gospodarczej od 2001 r. przez Z.Ć. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jednoznacznego ustalenia przez organ, czy dla danego zamierzenia inwestycyjnego wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy czy też nie, gdyż dopiero powyższe ustalenia pozwalają na rozważenie możliwości zastosowania sankcji określonych w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z uwagi na to, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, tj. kwestii kręgu stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia. Zdaniem skarżących doszło do naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, przy błędnie ustalonym stanie faktycznym, tj. uznaniu, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działek, mimo, że od 2001 r. prowadzona jest identyczna działalność na tejże nieruchomości w sposób ciągły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w sprawie wszczętej wnioskiem K. i A. M. z dnia 2 marca 2015 r. dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (WSA), który wyrokiem: 1) z dnia 30 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 456/17, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 20 kwietnia 2017 r. znak KO.420-67/17 oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. znak [...] z dnia 15 lutego 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości ozn. nr ewid. [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] obręb C. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sprawie legalności i sposobu wykonanych robót budowlanych przy budowie parkingu na samochody ciężarowe na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] , [...], [...] położonych w miejscowości N. oraz ustalenie czy na nieruchomości ozn. nr ewid. [...] obręb C. powstał parking dla samochodów ciężarowych; 2) z dnia 2 grudka 2020 r., II SA/Łd 160/20, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 10 grudnia 2019 r. znak KO.420-240/19 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 22 sieipnia 2019 r. znak [...]: • nakazującą M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...] , [...], i [...] w miejscowości N., poprzez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo, • nakazującą Z. i K. małż. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., poprzez zaprzestanie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju samochodów osobowych, • umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb C.. W ww. wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r. WSA jednoznacznie przesądził, że organy wywiązały się z wytycznych co do dalszego postępowania, udzielonych w prawomocnym wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 456/17, i "ustaliły w sposób wszechstronny i nie budzący wątpliwości w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących. Nie ma też wątpliwości co do tego jaki zakres owej zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nastąpił w sposób samowolny. Decyzje obu instancji precyzyjnie wskazują zarówno jaki jest zakres sprzeczności ustalonego sposobu zagospodarowania z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla pozostałej części należących do skarżących działek, w szczególności wyraźnie wskazują, iż skarżący nie legitymują się decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu, a więc dla prowadzonej na tym terenie bazy transportowej. Konkluzji wyprowadzonych przez organy w tym zakresie, będących następstwem wszechstronnej analizy dokładnie zgromadzonego stanu faktycznego sprawy, nie może dezawuować argumentacja skargi odwołująca się do chociażby do ogólnej wiedzy organu I instancji o rodzaju działalności prowadzonej na terenie nieruchomości, podnoszona w kontekście celu decyzji Wójta Gminy R. z dnia 28 marca 2007 r. nr 4/2007 o warunkach zabudowy, skoro decyzja ta i okoliczności jej wydania zostały wszechstronnie rozważone przez organy obu instancji, a skutek tego rozważenia jednoznacznie przeczy tezie, iż przebudowa i nadbudowa istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego »legalizowała« istniejący od 2006 r. sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Podobnie zarzut nieustalenia daty zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek nie wytrzymuje konfrontacji z wszechstronnie ustalonymi okolicznościami sprawy opartymi na osobowych źródłach dowodowych. Tym bardziej, że wykazując wadliwość ustaleń w tym zakresie autorzy skarg powołują się wyłącznie na zarejestrowanie działalności gospodarczej pod wskazanym adresem w 2001 r. Okoliczność ta nie podważa poczynionych ustaleń, bowiem nie oznacza zmiany sposobu zagospodarowania określonej nieruchomości. Niezrozumiały jest natomiast zarzut odwołujący się do błędów w zakresie poczynionych ustaleń w odniesieniu do kwestii parkowania samochodów przez osoby zatrudnione na terenie bazy transportowej. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.". W powyższym wyroku WSA zarzucił, że "organy administracji pominęły regulację z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wezwały skarżących do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania (w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie zostały objęte zapisami miejscowego planu) oraz nie wezwały skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu (w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu)". W tej sytuacji WSA wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do zaprezentowanej powyżej oceny prawnej, umożliwiając inwestorom legalizację samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) ...". Decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy R., w celu wykonania zaleceń wyroku WSA, zastosował w sprawie regulację przewidzianą w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., nakazując wstrzymanie użytkowania nieruchomości ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] i wyznaczając właścicielom tych działek termin do wystąpienia z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, a właścicielce działek nr [...], [...], [...] , [...] i [...] także termin na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy R. zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA z dnia 2 grudnia 2020 r., co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia. Uczestnicy postępowania K. i A. M. wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że wbrew twierdzeniu autora skargi nakaz zawarty w decyzji organu I instancji został skierowany nie do K. i A. M., lecz do samego skarżącego. Zatem dla zaistnienia przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. to sam skarżący musiałaby de facto kwestionować posiadanie przymiotu strony przez samego siebie, co powoduje, iż zarzut ten jest nielogiczny. Nawet gdyby krąg uczestników postępowania - z wyłączeniem podmiotów, do których został skierowany nakaz zawarty w decyzji - został wadliwie określony, to i tak nie prowadziłby do nieważności postępowania. Niezależnie od opisanego powyżej braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może również uzasadniać uchylenia zaskarżonych decyzji. Brak bowiem udziału K. i A. M. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie mógłby skutkować wydaniem przez organy odpowiednio I i II instancji rozstrzygnięć o odmiennej treści, której to okoliczności zresztą skarżący nie wykazywał. Zaskarżone decyzje organów obu instancji poprzedzał w niniejszej sprawie wyrok tut. Sądu wydany w dn. 2 grudnia 2020 r. za sygn. akt 11 SA/Łd 160/20 zawierający ocenę prawną i wytyczne, co do których stosowały się organy wydając zaskarżone decyzje. Skarga, która wywołała wydanie powyższego wyroku, zawierała zarzuty w zasadzie tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze wniesionej w niniejszej sprawie. W powyższym orzeczeniu Sąd stwierdził, iż organy ustaliły w sposób wszechstronny i nie budzący wątpliwości w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących oraz to, jaki zakres owej zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nastąpił w sposób samowolny. Decyzje te w szczególności wyraźnie wskazywały, iż skarżący nie legitymują się decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu, a więc dla prowadzonej na tym terenie bazy transportowej. Z uwagi na niezmieniony stan faktyczny powyższe zapatrywanie Sądu pozostaje w pełni aktualne. Utrudnione jest odniesienie się do zarzutu, w którym skarżący podnoszą, iż posiadają pozwolenie dotyczące zbiorników na paliwo, albowiem w uzasadnieniu zarzut ten nie został rozwinięty. Zwrócić należy jednak uwagę na to, iż w treści wpisu w CEIDG dot. przedsiębiorstwa prowadzonego przez adresata powyższego nakazu nie ujawniono przedmiotu działalności tego przedsiębiorstwa w zakresie sprzedaży paliw czy też magazynowania paliw, co budzi wątpliwości co do zakresu wykorzystania tychże zbiorników na paliwo, zwłaszcza w aspekcie ewentualnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zlokalizowania zbiorników na paliwo nawet jako samodzielnej inwestycji; nadto decyzja taka winna wskazywać m.in. precyzyjnie lokalizację takich zbiorników. Za niezrozumiały uznać należy zarzut nieuwzględnienia przez organy faktu prowadzenia przez właścicieli nieruchomości tożsamej działalności gospodarczej od 2001 r., bowiem rolą organów nie jest kontrola przedsiębiorców na podstawie ustawy Prawo przedsiębiorców, lecz ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości. Organy mając na uwadze obszerność materiału sprawy słusznie oceniły, iż do zmiany takiej doszło. Jak zaś organy słusznie zauważyły, skarżący zaś nigdy nie uzyskał stosownej decyzji na zagospodarowanie terenu swoich nieruchomości pod bazę transportową czy to po wszczęciu niniejszej sprawy czy też przed jej wszczęciem. Nikt nie kwestionowałby funkcjonowania na nieruchomościach m. in. skarżącej parkingu dla samochodów osobowych przeznaczonych dla pracowników biurowych, jednakże faktycznie parking ten wraz z parkingiem dla samochodów ciężarowych przeznaczony jest również do obsługi bazy transportowej poprzez m. in. możliwość przesiadania się kierowców samochodów ciężarowych, którzy pozostawiają na czas pracy posiadane przez siebie samochody osobowe. Parking taki nie jest zatem związany z budynkiem o funkcji biurowej, lecz z bazą transportową samochodów ciężarowych i stanowi jej część. Po drugie, skarżący wykazuje niekonsekwencję stawiając najpierw zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez organy stanowiska, iż decyzja Wójta Gminy R. z dn. 28 marca 2007 r. nr 4/2007 ustaliła warunki zabudowy dotyczącej usług biurowych, a następnie w treści uzasadnienia akceptuje takie stanowisko organu odwołując się do niego. Nadto przypomnieć należy, iż skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy powyższego budynku o część warsztatową, w zakresie czego organ gminy prawomocną i ostateczną obecnie decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Wypada również w tym miejscu przytoczyć pogląd Sądu orzekającego poprzednio w niniejszej sprawie, iż nie sposób zaakceptować poglądu skarżących, iż przebudowa i nadbudowa istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego "legalizowała" istniejący od 2006 r. sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. W sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, iż na nieruchomości skarżącego parkują pracownicy firm transportowych korzystających z urządzonej tam bazy, a nie zaś wyłącznie pracownicy biurowi, co tylko potwierdza fakt funkcjonowania m.in. na tym terenie tej bazy transportowej. Wreszcie nie ma racji skarżący, iż organy w sposób jednoznaczny nie ustaliły, czy dla zamierzeń inwestycyjnych poczynionych przez nią wymagane było uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu organ przede wszystkim ocenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu danej nieruchomości, a w przypadku stwierdzenia zmiany podejmuje decyzję o zastosowaniu odpowiedniej sankcji. Zgodnie z przepisami ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też względu wystarczające jest ustalenie, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu, zaś organy bardzo precyzyjnie ustaliły zaistnienie i zakres takiej zmiany oraz wydane wobec wszystkich analizowanych nieruchomości decyzje, a także zakres i treść obowiązujących tam planów miejscowych. Z uwagi na niezasadność wcześniejszych zarzutów nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto zwrócić uwagę i na to, iż organ I instancji, stosując się do wytycznych zawartych w cytowanym wcześniej wyroku tut. Sądu zastosował konstrukcję uregulowaną w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzywając skarżących do przedłożenia, w wyznaczonym w tym celu terminie, zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu - w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu. Wobec niezłożenia przez skarżącego stosownego zaświadczenia organ I instancji następnie, stosując regulację z art 59 ust 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości położonych w m. C. w postaci działek o nr ewid. [...], [...], [...] , [...] i [...]. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Warto wreszcie dodać, iż organ 1 instancji wykorzystał "sekwencję" sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosując w pierwszej kolejności regulację zawartą w pkt 1 cytowanego przepisu, choć istnieje również pogląd, iż sankcje przewidziane w tym przepisie mogą być stosowane alternatywnie, a w naszej ocenie istniały przesłanki do zastosowania sankcji z pkt 2 cytowanego przepisu bez konieczności stosowania regulacji zawartej w pkt I. Końcowo należy zwrócić uwagę i na to, iż w realiach niniejszej sprawy zastosowanie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapobiegać ma nie tylko samowoli urbanistycznej, ale z uwagi na charakter i rozmiar działalności prowadzonej na przedmiotowych nieruchomościach przepis ten pełni rolę zapobiegającą szkodom w środowisku oraz w pewnym zakresie może spełniać funkcję ochrony przeciwpożarowej. Ani bowiem organy obu instancji orzekające w sprawie, ani też Sąd nie są, przy braku właściwych decyzji, ocenić, czy baza transportowa będąca aktualnym sposobem zagospodarowania terenu przedmiotowych nieruchomości spełnia wszystkie wymagania nakładane przepisami prawa, w tym w szczególności w zakresie ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej, czy negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 31 maja 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący ani uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 5 lipca 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 31 maja 2022 r.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że sprawa była już przedmiotem badania przez tut. Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 160/20, w kontrolowanej sprawie znaczenie ma również regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że związanie samego sądu administracyjnego oceną i wskazaniami co dalszego postępowania, w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślono, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacji nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie, a zatem Sąd z uwagi na fakt, iż wskazany wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2020 r. uzyskał przymiot prawomocności zobowiązany był zastosować się również do regulacji zawartej w art. 170 p.p.s.a. W świetle zaś tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, a także co istotne organ orzekający w przedmiotowej sprawie w całości uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 grudnia 2020 r., co tym samym uzasadnia oddalenie skargi. Materialnoprawną podstawę wydania zarówno obecnie ocenianych, jak i uprzednio decyzji stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2a art. 59 u.p.z.p.). Stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przypomnienia również wymaga, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 456/17 (WSA uchylił postanowienia organów w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości), Sąd przesądził, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska. Sąd stwierdził natomiast, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące wątpliwości ustalenie, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Sąd zarzucił wówczas, że na podstawie akt sprawy przedstawionej w powyższej sprawie nie sposób ustalić, w którym konkretnie miejscu na terenie nieruchomości objętej postępowaniem doszło do utwardzenia terenu ani też, która część tego utwardzenia wykorzystywana jest do parkowania (postoju) pojazdów ciężarowych. Poczynienie ustaleń w tym zakresie było konieczne zważywszy, że znacząca część terenu działek nr: [...], [...], [...] , [...], [...], za wyjątkiem działki nr [...] , objęta była uregulowaniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, a pozostały teren działek nr: [...], [...], [...] , [...], [...] wraz z działką nr [...] nie był objęty miejscowym planem. W wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r. tut. Sąd dokonał analizy ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, niezbędnych i determinujących zastosowanie przepisów art. 59 u.p.z.p. i uznał, że "sposób wywiązania się organów z udzielonych w prawomocnym wyroku wytycznych co do dalszego postępowania, należy wskazać, iż organy ustaliły w sposób wszechstronny i nie budzący wątpliwości w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących. Nie ma też wątpliwości co do tego jaki zakres owej zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nastąpił w sposób samowolny. Decyzje obu instancji precyzyjnie wskazują zarówno jaki jest zakres sprzeczności ustalonego sposobu zagospodarowania z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla pozostałej części należących do skarżących działek, w szczególności wyraźnie wskazują, iż skarżący nie legitymują się decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu, a więc dla prowadzonej na tym terenie bazy transportowej". Wskazując zatem na prawidłowość i kompletność ustaleń w sferze faktycznej, Sąd uznał jednak, iż "w przedmiotowej sprawie organy administracji pominęły regulację z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wezwały skarżących do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania (w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie zostały objęte zapisami miejscowego planu) oraz nie wezwały skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu (w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu). Kwestionowane decyzje uznać należy tym samym za co najmniej przedwczesne. Tym samym organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie". Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane były zatem jedynie do właściwego zastosowania prawa materialnego, co też zostało uczynione. Jak słusznie zauważyło Kolegium, decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy R., w celu wykonania zaleceń wyroku WSA, zastosował w sprawie regulację przewidzianą w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., nakazując co prawda wstrzymanie użytkowania nieruchomości ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...] , [...], [...] i [...], ale i wyznaczając właścicielom tych działek termin do wystąpienia z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, a właścicielce działek nr [...], [...], [...] , [...] i [...] - także termin na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania terenu, wyznaczając na dokonanie w/w czynności stosowne terminy. Zaskarżona decyzja utrzymała zatem w mocy decyzję organu I instancji, która odpowiada prawu i realizuje wytyczne wynikające z poprzedniego wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to trafnie zauważyli uczestnicy postępowania, że stanowią one powielenie zarzutów poprzednio rozpoznawanej skargi. Skarga ta wywołała co prawda skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jednak jak zostało podniesione w uzasadnieniu wyroku "z innych przyczyn niż w niej podniesione". W wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r. tut. Sąd odniósł się tychże zarzutów, wskazując m.in., że "chybiony jest także zarzut wadliwego określenia zasięgu podmiotowego sprawy. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes ten pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2164/97, Lex nr 1684491), choć w orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II OSK 775/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1355/98, Lex nr 41827). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie z zakresu warunków zabudowy decydują z jednej strony charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1426/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe okoliczności, a w szczególności charakter i rozmiar działalności prowadzonej w ramach aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek, a nadto biorąc pod uwagę obszar potencjalnego oddziaływania takiego sposobu ich zagospodarowania, należy wyraźnie uznać właścicieli nieruchomości (art. 140 K.c.) znajdujących się w sąsiedztwie ww. działek za stronę niniejszego postępowania". Niezasadnym jest przy tym zarzut skierowania decyzji do osób niebędących stroną postępowania, skoro K. i A. M. nie są adresatami decyzji i zaskarżoną decyzją nie zostały na nich nałożone żadne obowiązki ani też nie wynikają z niej jakiekolwiek uprawnienia. Zarzut wady nieważności musi być uznany za chybiony. Spóźnione są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to z uwagi na fakt, że prawidłowość ustalenia stanu faktycznego została stwierdzona wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 grudnia 2020 r., który jest wyrokiem prawomocnym i nie został przez skarżących skutecznie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. cd