I OSK 1278/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 933/14 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 933/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2013 r. Z. D. zwróciła się o przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad siostrą M. D. Prezydent Miasta Nowego Sącza, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 z 2003 r. poz. 2255 ze zm.) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia w związku z niespełnieniem przez nią jednej z przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia w postaci braku innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, a mianowicie siostra wnioskodawczyni ma dorosłego syna, który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. D. podniosła, że od śmierci matki, siostra jest pod jej stałą, faktyczną i prawną opieką. Zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż siostra jest osobą z pierwszą grupą niepełnosprawności – debilizmem, w związku z czym wymaga szczególnej opieki drugiej osoby. Syn siostry ma 29 lat i też jest ograniczony umysłowo z powodu debilizmu, również wymaga stałej opieki skarżącej i nie jest w stanie opiekować się swoją matką. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 21, art. 5, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 z 2003 r. poz. 2255 ze zm.) w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9 poz. 59 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, przeszkodą w przyznaniu skarżącej wnioskowanego przez nią dodatku jest uregulowanie zawarte w przepisie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. W związku z faktem, że istnieje osoba spokrewniona z M. D. w pierwszym stopniu, tzn. jej syn K. D., który nie jest małoletni ani też nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym w oparciu o obowiązujące przepisy nie można skarżącej przyznać wnioskowanego przez nią świadczenia. Organ odwoławczy wskazał także, że organy orzekające w niniejszej sprawie są związane obowiązującymi przepisami prawa, zaś ustawodawca nie dał organom możliwości stosowania względów słusznościowych przy ich interpretacji. W skardze na powyższą decyzję Z. D. podniosła, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, gdyż jest ona dla niej bardzo krzywdząca. Nadto wskazała, że jest faktyczny opiekunem swojej siostry i zajmuje się nią 24 godziny na dobę od śmierci matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., Nr poz. 1456 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. nr 1548) - dalej jako "ustawa zmieniająca". Prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej osobom, uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz osobom, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy, ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, za każdy miesiąc w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Sąd stwierdził, że skarżącej przyznano od dnia 1 listopada 2010 r. bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne ma siostrę M. D. Zatem skarżąca należała do kategorii osób, które w świetle art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych. Niemniej nie została spełniona druga przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Z. D. nie spełnia bowiem warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym mu przez ustawę zmieniającą i obowiązującym od 1 stycznia 2013 r., a dokładnie nie została spełniona przesłanka z ust. 1a pkt 2). Sąd przytoczył treść art. 17 ust. 1a pkt 2 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, i wskazał, że M. D. ma dorosłego syna K. D. (osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu), który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W zaistniałej sytuacji Z. D., która jest spokrewniona ze swoją siostrą M. D. w drugim stopniu, nie może się ubiegać o dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz swojej siostry, gdyż zgodnie z – art. 17 ust. 1 pkt 2, Z. D. mogłaby się ubiegać o ten dodatek, tylko w wypadku, gdyby K. D. legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności. Natomiast K. D. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 maja 2005 r. stwierdzającym u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Sąd podkreślił, że umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wypełnia znamion definicji znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 pkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. D., reprezentowana przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: I) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 2, art. 18, art. 32, art. 69, art. 71 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie; 2. art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca Z. D. nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, że jej siostra M. D. ma dorosłego syna K. D. (osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu), który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym a nie znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy literalna wykładnia w/w przepisu prowadzi do absurdalnych, rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji, gdyż nakłada na osobę, która sama jest niepełnosprawna, chociaż w stopniu umiarkowanym, ale do codziennej egzystencji wymaga pomocy osób trzecich - obowiązek opieki nad niepełnosprawną osobą, a w tym przypadku matką. II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a to nie wyjaśniono, czy K. D. jest w stanie w aktualnym stanie zdrowia podjąć się opieki nad niepełnosprawną matką oraz z pominięciem zaświadczenia lekarskiego, wystawionego przez lekarza psychiatrę Panią J. P., z dnia 25 lutego 2013 r., z Poradni Zdrowia Psychicznego, przy ul. B., [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie na wypadek uznania, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o przyznaniu skarżącej prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawie kasacji. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga procesowa podstawa skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Podkreślić zaś warto, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane w sprawie przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 ze zm.). Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd, wbrew regule z art. 134 § 1 P.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a to nie wyjaśnienia, czy K. D. jest w stanie w aktualnym stanie zdrowia podjąć się opieki nad niepełnosprawną matką oraz z pominięciem zaświadczenia lekarskiego, wystawionego przez lekarza psychiatrę. Wyjaśnienia wymagają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Okoliczność wskazana w podstawie kasacji nie wyczerpuje przesłanki z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca Z. D. nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, że jej siostra M. D. ma dorosłego syna K. D. (osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu), który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym a nie znacznym stopniu niepełnosprawności. Sprowadzając zarzut do aspektu abstrakcyjnego, stwierdzić trzeba, że norma art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r., zawiera wymóg legitymowania się osób spokrewnionych w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnianie tego warunku jest jednym z wymogów przysługiwania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zgodność wymogu określonego w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z normami konstytucyjnymi może być zatem oceniana na tle przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że wbrew opisowi naruszenia sformułowanemu w analizowanej podstawie kasacji, przedmiotem sprawy nie jest przysługiwanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych był w niniejszej sprawie zastosowany jedynie jako ustanawiający jeden z wymogów hipotezy art. 12 ust. 1 noweli. Nie odpowiada więc rzeczywistości teza kasacji, według której, organy oceniły, że Z. D. nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie są przydatne oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzonych nowelą z dnia 7 grudnia 2012 r., wyrażone na tle przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko składu orzekającego odnoszące się do zarzutów naruszenia w niniejszej sprawie norm konstytucyjnych poprzedzić można uwagą, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. został poddany kontroli konstytucyjnej. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567), jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: OTK-A 2014/7/70). Z uwagi na przedmiot sprawy, w której zadane zostało pytanie prawne determinujące zakres kontroli konstytucyjnej, wyrok odnosił się do tej przesłanki z art. 12 ust. 1 noweli, która odwołuje się do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sentencja powołanego wyroku TK nie wiąże zatem w niniejszej sprawie. Wypowiedź TK zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2014 r. ma jednak charakter ogólny, który dotyczy także przepisu art. 12 ust. 1 w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na dotychczasowe unormowania dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, treść noweli w tym zakresie oraz wprowadzenie nowego świadczenia w postaci dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał stwierdził, że ustawodawca miał prawo ustanowić inne zasady nabycia prawa do dodatku, różne od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Trybunału, nie można mówić, w przypadku art. 12 ust. 1, o naruszeniu wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw nabytych, gdyż dodatek jest nowym świadczeniem (patrz: wyrok TK z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, pkt 9 uzasadnienia prawnego). Nie doszło, w ocenie TK, do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) bowiem podmioty, które uzyskały prawo do dodatku oraz podmioty, które tego prawa nie uzyskały, należały do dwóch odrębnych grup, niemających istotnych cech wspólnych. Grupa podmiotów, które z mocy art. 12 ust. 1 uzyskały prawo do dodatku, dotychczas korzystała z pomocy rządowej, wynikającej z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Do dnia wejścia w życie noweli z dnia 7 grudnia 2012 r. pomoc ta przysługiwała na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2012 r. poz. 732) i wynosiła 100 zł. Dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego wprowadzony przepisem art. 12 ust. 1 noweli miał za zadanie zrekompensowanie osobom dotychczas objętym działaniem pomocy rządowej, utratę tej pomocy z dniem 31 grudnia 2012 r. (patrz: wyrok TK z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, pkt 7 uzasadnienia prawnego). Trybunał skonstatował również, że dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą szczególnej pomocy ze strony państwa dla osób do niego uprawnionych i jego ustanowienie nie narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji (patrz: wyrok TK z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, pkt 8.1 i 8.2 uzasadnienia prawnego). Argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku TK odnosząca się do zgodności art. 12 ust. 1 z art. 71 Konstytucji ma zastosowanie w kwestii zgodności art. 12 ust. 1 noweli z art. 69 Konstytucji RP. Wnosząca kasację zarzuciła także naruszenie art. 18 Konstytucji RP. W tym zakresie Trybunał nie wypowiedział się, umarzając postępowanie. Podobnie jednak jak na tle art. 71 oraz art. 69 można przyjąć, że ustanowienie świadczeń mających na celu realizację celu przepisu art. 18, jakim jest ochrona rodziny, jest działalnością normatywną zgodną z Konstytucją RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, w sprawie przysługiwania prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 12 ust. 1 noweli) do zajmowania w sprawie konstytucyjności wymogu określonego w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych innego stanowiska, niż wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny na tle wymogu określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 12 ust. 1, ustanawiający prawo do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, jest zgodny z normami Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.