II GSK 1284/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1209/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1209/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek A. M. o przyznanie płatności bezpośredniej na 2013 rok, w którym wnioskodawca zadeklarował do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) dwie działki rolne, tj. działkę A o powierzchni 20,00 ha oraz działkę B o powierzchni 25,37 ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z tytułu JPO i płatności zwierzęcej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że powodem odmowy płatności JPO było stwierdzenie nieprawidłowości w czasie kontroli administracyjnej dokonanej na podstawie pomiarów powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ujęte we wniosku producenta. W przypadku działki A z zadeklarowanej powierzchni 20 ha wykluczono powierzchnią 9,83 ha. Ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią a stwierdzoną w czasie kontroli powierzchnią rzędu 27,659 %, odmówiono jednolitej płatności obszarowej na podstawie art. 16 ust. 5 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 25 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Natomiast odnośnie płatności zwierzęcych organ odmówił ich przyznania, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), uzupełniająca płatność może zostać przyznana tylko w sytuacji, kiedy do gruntów została przyznana jednolita płatność obszarowa. A. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, że oparto ją na niewłaściwej interpretacji art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. (WE) L Nr 30 z 31 stycznia 2009 r.) i na stwierdzeniu, że nie utrzymywał dobrej kultury rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. jak również, że na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. wywiedziono, iż na części działki występowały zakrzaczenia, zadrzewienia lub nieużytki. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza działek rolnych ustalona została w oparciu o analizę danych dotyczących działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne, zawartych w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym system ten ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, korzystając przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Organ odwoławczy podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, i właśnie tę możliwość wykorzystuje w przeprowadzanej przez pracowników ARiMR kontroli administracyjnej. Podczas wizualizacji działki ewidencyjnej, na której położone są działki rolne A i B, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykonał pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 Rozporządzenia Nr 1122/2009, czyli wszystkich znajdujących się na działkach użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności, typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. Organ odwoławczy uznał, że ustalone powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, określone zostały prawidłowo, w związku z czym nie było podstaw do ich obalenia. Weryfikacja powierzchni kwalifikującej się do płatności została dokonana na podstawie obowiązujących w 2013 r. ortofotomap terenu działki [...] wykonanych w dniu 12 września 2010 r. Stąd, zdaniem organu, zarzut dotyczący rozstrzygnięcia na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. jest bezzasadny. Organ stwierdził, że na działce ewidencyjnej nr [...] przeprowadzono w 2012 r. wizytację terenową, podczas której dokonano pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności, dokumentując wizytację fotografiami obszarów kwalifikujących się do płatności, jak i obszarów, co do których płatność nie przysługuje. Ustalona w ten sposób powierzchnia użytkowana rolniczo na zadeklarowanej działce [...] wyniosła 35,5149 ha przy deklarowanej 39,04 ha. Z uwagi na to, że powierzchnia wyznaczona w kontroli na miejscu w roku 2012 stanowi aktualną informację o powierzchni użytkowanej rolniczo, zdaniem organu, należy uznać ją za prawidłową. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. M. zarzucił organowi brak przeprowadzenia kontroli na miejscu celem ustalenia rzeczywistej powierzchni działek i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, bowiem na podstawie ortofotomapy z dnia 12 września 2010 r. organ stwierdził stan faktyczny działki w 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że wizytacja działki w 2012 r. i sporządzona podczas niej dokumentacja fotograficzna zweryfikowała i potwierdziła ustalenia organu dokonane na podstawie ortofotomapy z września 2010 r. co do powierzchni użytkowanej rolniczo. Kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu, której domagał się skarżący, może być stosowana jako uzupełnienie, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. W ocenie Sądu I instancji, ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a zatem przeprowadzenie bieżącej kontroli na miejscu, której domaga się skarżący w roku 2014, jest bezpodstawne, nie stanowi bowiem alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący podważył ustalenia organu co do stwierdzonej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, wbrew regule dowodzenia przewidzianej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, determinującej kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie podał żadnej okoliczności, która skutecznie wzruszyłaby ustalenia organów stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. A. M. złożył od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1209/14 skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, b) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na ortofotomapach wykonanych w dniu 12 września 2010 r., podczas gdy płatność przysługuje do posiadanej w dniu 31 maja danego roku powierzchni gruntów rolnych. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ: a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez: brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek, pomimo że treść wniosku pozostaje niezgodna z danymi systemu informacji geograficznej, a także dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy z dnia 12 września 2010 r. organ jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2013 r.; b) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego z kontroli na miejscu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych kluczowe znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Stan dobrej kultury rolnej musi istnieć w roku ubiegania się o przyznanie płatności a nie na inny dzień. Tymczasem organ, przeprowadzając postępowanie dowodowe, przyjął a priori, że złożony wniosek jest niezgodny ze stanem faktycznym, nie dokonując badania stanu faktycznego w roku objętym wnioskiem W ocenie skarżącego, w sytuacji, w której beneficjent kwestionuje sposób ustalenia powierzchni referencyjnej w oparciu o narzędzia informatyczne i wnosi o ponowne zbadanie i obliczenie tej nieprawidłowości organ winien rozważyć potrzebę dokonania kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania danych systemowych. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę kwestionuje przede wszystkim ustalenia powierzchni działki zgłoszonej przez niego do jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2013. Zarzuca, że powierzchnię działki kwalifikującej się do tych dopłat ustalono jedynie na podstawie ortofotomapy sporządzonej 12 września 2010 r. Odmówiono mu zatem płatności za rok 2013 na podstawie nieaktualnych danych, pochodzących z roku 2010. Z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. wynika, że wnioski o pomoc w zakresie płatności obszarowych podlegają kontroli administracyjnej, mającej na celu weryfikację warunków kwalifikowalności tych wniosków do pomocy. Kontrola administracyjna jest podstawowym i niezbędnym sposobem weryfikacji tych wniosków. Płatności w ramach systemów płatności bezpośrednich wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia nie dokonuje się bowiem przed zakończeniem sprawdzenia warunków kwalifikowalności w ramach kontroli administracyjnej i mogącej mieć uzupełniające zastosowanie kontroli na miejscu (art. 29 ust. 3 rozporządzenia). W celu przeprowadzaniu takich kontroli tworzy się zintegrowany system administrowania i kontroli, składający się m.in. ze skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji działek rolnych i systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności (art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia). System identyfikacji działek rolnych jest ustanawiany ma podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia). System identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwala na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych (art. 18 ust. 1 rozporządzenia). Ten system pozwala na bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się przez właściwy organ państwa członkowskiego z danymi dotyczącymi co najmniej czterech kolejnych poprzednich lat kalendarzowych (art. 18 ust. 2). Należy również dodać, że według art. 124 ust. 2 tego rozporządzenia do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. W rozpoznawanej sprawie zweryfikowano w trybie kontroli administracyjnej, przy użyciu m.in. ortofotomap, powierzchnię działek zgłoszonych do płatności w stosunku do powierzchni działek referencyjnych określonych w systemie identyfikacji działek rolnych, ustalając, że do powierzchni zadeklarowanej włączono część gruntów trwale wykluczonych z prawa ubiegania się o płatności, według stanu na 30 czerwca 2003 r. W rozpatrywanym przypadku nie chodzi więc o ustalenie powierzchni działki kwalifikującej się do dopłat według stanu na rok przyznania płatności (2013). Dlatego też było dopuszczalne wykorzystanie ortofotomapy z 2010 r. (podlegającej okresowym aktualizacjom) Należy dodać, że stan dotyczący powierzchni działek zgłoszonych do płatności był weryfikowany podczas przeprowadzonej w 2012 r. wizytacji terenowej na działce [...], na której położone są działki zgłoszone do płatności. W skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę ograniczył się do zarzutu niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego działki w roku 2013, w tym nieprzeprowadzenia dowodu kontroli na miejscu. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej nie stosuje się jednak w pełni zasad postępowania dowodowego, określonych w k.p.a. Według art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłoby być podstawą do zakwestionowania ustaleń organu co do różnicy powierzchni pomiędzy powierzchnią działek referencyjnych, a powierzchnią działek zgłoszonych do płatności. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).