II SAB/Kr 177/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków 1. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; 2. Stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. Zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz T. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE T. M. w dniu 25 lipca 2022 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 17 lutego 2022 r. o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 17 lutego 2022 r. złożył wniosek do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Zaznaczył, że nie był wzywany do uzupełnień braków formalnych, zatem należy uznać, iż wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy i spełniał warunki formalne. Niestety Organ pomimo upływu ponad 4 miesięcy od złożenia wniosku nie rozpoznał sprawy, nie przesłał żadnego powiadomienia o wykonywanych działaniach, nie przedłużył postępowania, nie określił kiedy wyda decyzję, nie pouczył o przysługującym ponagleniu. Organ nie wykonał ani jednego działania zmierzającego do wydania decyzji. W dniu 24 maja 2022 r. skarżący skorzystał ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej i złożył ponaglenie w trybie art. 37 kpa, które również nie przyniosło skutków. Prawdopodobnie organ nie przekazał ponaglenia do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wytłumaczył się przed organem kontrolnym dlaczego pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżącego opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Urząd w Krakowie nawet nie podjął żadnej próby kontaktu, przekazania informacji w sprawie postępów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla którego nie może wyda decyzji w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie wniósł o: a/ uznanie, że wprawdzie pozwolenie zostało wydane z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 i 36 Kpa, jednakże zostało wydane przed przekazaniem odpowiedzi na skargę, w związku z czym MWKZ w tym stanie sprawy nie pozostaje w bezczynności, d/ orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o kosztach postępowania sądowego, a to na zasadzie art. 200 p.p.s.a, biorąc pod uwagę fakt, że czynność MWKZ pomimo iż została dokonana z przekroczeniem terminów ustawowych, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu pisma organ potwierdził fakt złożenia przez skarżącego wniosku w dniu 17 lutego 2022 r. oraz ponaglenia w dniu 24 maja 2022 r. Wskazał również na wydanie w dniu 25 lipca 2022 r. decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ przyznał, że z uwagi na niewspółmierną liczbę wniosków przypadających na jednego pracownika Wydziału do spraw inspekcji Zabytków Archeologicznych w WUOZ, wielokrotnie przekraczająca możliwość rozpatrywania spraw w ustawowym terminie, oraz wpływu innych wniosków na poszukiwanie zabytków, które obejmowały bardzo dużą liczbę działek ewidencyjnych, na których planowane były poszukiwania, nastąpiło opóźnienie w rozpatrywaniu wniosku, który wymagał bardzo szczegółowej analizy po kątem sprawdzenia podanych działek na geoportalu, do którego z powodów technicznych nie zawsze był oczekiwany dostęp. Od początku roku, liczba wniosków o wydanie pozwoleń na poszukiwanie zabytków gwałtownie wzrasta, a wydanie takiego pozwolenia wymaga czasu i wielkiego skupienia przy analizie stanu prawnego działek. W K.p.a nie określono kryterium kwalifikowania spraw ze względu na stopień ich trudności, w związku z czym ich zaliczenie do grupy "szczególnie skomplikowanych" następuje na podstawie oceny dokonanej przez organ (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2019 r., syg. III SAB/Gd5/19, LEX nr 2650607). Wniosek o wydanie pozwolenia zawierał elementy kwalifikujące go do rozpatrzenia, jednakże napływ innych wniosków (kumulacja) z wielokrotną ilością wymienionych działek, spowodował ogólny stopień skomplikowania spraw. Jednocześnie docelowo Organ podjął czynności administracyjne, zakończone wydaniem pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący T. M. przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 24 maja 2022 r na bezczynność Małopolskiego Konserwatora Zabytków (k-11). Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność ustała w dniu wydania przez organ decyzji - pozwolenia na poszukiwanie zabytków nr ZA-I.5163.7.2022 z dnia 25 lipca 2022 r. Nastąpiło to zatem w dniu złożenia rozpoznawanej obecnie skargi (nadana w urzędzie pocztowym w dniu 25 lipca 2022 r. k - 6). Jak wynika z odpowiedzi na skargę – organ wydał pozwolenie na poszukiwanie zabytków, a pismem z następnego dnia przesłał ponaglenie do organu odwoławczego wraz z wydanym pozwoleniem. W dacie wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności, wobec czego w pkt. I wyroku należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ("Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe"). W pkt II wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. - jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub z widoczną bezczynnością będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku bezczynność) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd wziął pod uwagę to, że organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji - w dniu nadania skargi i przed przekazaniem ponaglenia, a swoje opóźnienie starał się w odpowiedzi na skargę wytłumaczyć. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.