IV SA/Wa 1389/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia strefy ochrony oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmawiającą ustalenia strefy ochrony ostoi oraz stanowisk granicznika płucnika Lobaria pulmonaria w Nadleśnictwie [...], w Leśnictwie [...], w części wydzielenia leśnego [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Dnia 18 października 2019 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: [...]) zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z wnioskiem o utworzenie strefy ochronnej obejmującej jedno drzewo z plechą granicznika płucnika Lobaria pulmonaria na terenie Nadleśnictwa [...], Leśnictwo [...]. Do wniosku załączono dokumentację fotograficzną oraz współrzędne drzewa będącego stanowiskiem granicznika płucnika. RDOŚ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie utworzenia strefy ochronnej oraz zwrócił się do Nadleśnictwa [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku [...] i odniesienie się do granic strefy zaproponowanych przez wnioskodawcę. Nadleśnictwo naniosło przedmiotowe stanowisko na mapę numeryczną i oznakowało je w terenie oraz wniosło o odstąpienie od ustanowienia strefy ochrony dla pojedynczej plechy porostu, z uwagi na ustanowienie na swoim terenie 52 stref dla 163 jego stanowisk. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], RDOŚ odmówił ustalenia strefy ochrony ostoi ze względu na liczne występowanie granicznika płucnika w Nadleśnictwie S.. W związku z powyższym organ ten wskazał, że wyznaczenie strefy ochrony dla tego gatunku jest zasadne w miejscach o najwyższych walorach przyrodniczych, gdzie występują liczne okazy tego gatunku, będących jednocześnie siedliskiem dla innych rzadkich gatunków. Pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji RDOŚ wskazując, że niezgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody organ uzależnił ustanowienie strefy ochronnej od ilości występujących okazów. Ponadto [...] zwróciła uwagę, że nie jest znana dokładna liczba stanowisk przedmiotowego porostu, a sam fakt oznaczenia stanowiska w terenie nie przyczynia się do jego ochrony. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) zważył, że granicznik płucnik objęty jest ochroną ścisłą na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów. Ponadto dla gatunku tego mogą być ustalane strefy ochrony jego stanowisk i ostoi, w promieniu do 50 m od stanowiska (załącznik 4 do ww. rozporządzenia). Zebrany w sprawie materiał dowodowy co do zinwentaryzowanego stanowiska nie budził wątpliwości organu odwoławczego. Okoliczności te potwierdza dokumentacja (współrzędne, zdjęcia) przekazana przez [...], wykazująca występowanie plechy na jednym drzewie. Granicznik płucnik jest porostem notowanym najczęściej na korze drzew liściastych, wyjątkowo na korze drzew iglastych. W Polsce jest epifitem lasów liściastych, w partiach najlepiej zachowanych, zbliżonych do naturalnych, w siedliskach o czystym i wilgotnym powietrzu, w miejscach cienistych, umiarkowanie ocienionych oraz silnie oświetlonych. Na uwagę zasługuje fakt, że w tych ostatnich występuje pod warunkiem utrzymania odpowiedniej wilgotności. Kluczową kwestią w ochronie tego gatunku jest zachowanie w niezmienionym stanie otaczającego stanowisko siedliska, dzięki czemu gwarantuje się niezmienność warunków mikroklimatycznych oraz występowanie potencjalnych miejsc, które mogą zostać zasiedlone przez ten porost. W Polsce stanowiska tego gatunku znane są głównie w Polsce północnej, północno-wschodniej i południowo-wschodniej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w tym przepisie słowo "może" wskazuje, iż decyzje RDOŚ mają charakter uznaniowy i są podejmowane na zasadzie słuszności, a samo ustalenie występowania gatunku wymagającego wyznaczenia strefy ochrony nie jest wyznacznikiem branym pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. W odpowiedzi na zarzut o niepewną wielkość populacji na terenie całego kraju organ przyznał, że faktycznie takich danych nie ma, powołał się jednak na szacunki, według których liczba drzew z plechami wynosi około 4.200 egzemplarzy. W Polsce liczba stanowisk ze strefami ochrony stale rośnie, w 2015 było ich 246, w 2018 – 281 czyli o 35 więcej. Na dzień 3 października 2019 r. na obszarze Nadleśnictwa [...] ustanowiono strefy ochronne dla 164 stanowisk granicznika płucnika. GDOŚ zwrócił uwagę, że ze względu na dość dużą liczebność tego gatunku na obszarze Nadleśnictwa [...], nie ma potrzeby obejmowania wszystkich jego stanowisk ochroną strefową. Ten sposób ochrony jest szczególnie pożądany w tych miejscach na obszarze Nadleśnictwa, w których znajdują się liczne okazy tego gatunku, mniej w przypadku pojedynczych stanowisk (w tej mierze organ powołał się na stosowną publikację). Ponadto organ wyjaśnił, że brak ustanowienia strefy wokół określonych stanowisk nie zwalnia od przestrzegania przepisów z zakresu ochrony gatunkowej, gdyż zabrania się umyślnego niszczenia, uszkadzania, czy niszczenia siedlisk grzybów należących do gatunków objętych ochroną ścisłą, również gdy owe grzyby znajdują się na martwych drzewach. Od zakazu tego, dla m.in. granicznika płucnika nie obowiązuje odstępstwo, o którym mowa w § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów. Z uwagi na powyższe, GDOŚ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Fundacja [...] z siedzibą w [...] zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to art. 7 oraz art. 77 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie: a) typu drzewostanu, jego składu gatunkowego, wieku oraz liczby i miąższości w wydzieleniu leśnym [...] w Leśnictwie [...], co doprowadziło do błędnego uznania, że gatunek ma dogodne warunki siedliskowe, podczas gdy organ w ogóle tego nie sprawdził; b) wielkości populacji gatunku oraz trendu, w jaki sposób zachowuje się gatunek w wydzieleniach objętych cięciami; c) nieustalenie w jaki sposób drzewo z plechą zostało zabezpieczone przez Nadleśnictwo i czy zastosowane rozwiązanie jest wystarczające; 2) zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 § 2 w związku z art. 107 § 3 kpa, polegające na tym, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, które konsekwentnie były realizowane do 2017 r. przez organ II instancji, który orzekał, że obowiązkiem jest ochrona rzadkich i cennych stanowisk granicznika płucnika i brak należytego uzasadnienia odstąpienia od tego poglądu; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 60 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez: a) przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieustalenie strefy ochrony dla granicznika plucnika w Leśnictwie [...]; b) niezastosowanie zasady przezorności wynikającej z przepisów dotyczących ochrony środowiska i mimo niedostatecznego rozpoznania populacji, odmówienie ustalenia strefy; c) wadliwe rozumowanie polegające na przyjęciu, że brak ustanowienia strefy nie zwalnia z przestrzegania zakazów dotyczących ochrony gatunkowej, skoro od tych zakazów nie ma odstępstwa w stosunku do gatunku granicznika płucnika dla gospodarki leśnej, bowiem takie rozumowanie całkowicie podważa intencję ustawodawcy do systemu ustanawiania stref ochrony w Polsce; zauważono, że wszystkie gatunki z załącznika nr 4 do rozporządzenia z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów, dla których wyznacza się strefy ochrony, objęte są zakazem niszczenia siedlisk, dla którego nie stosuje się odstępstwa dla gospodarki leśnej i takie rozumowanie doprowadziłoby do wniosku, że załącznik nr 4 i ochrona strefowa są w ogóle nieprzydatne i niepotrzebne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa. Badając zaskarżoną decyzję w powyżej zakreślonych ramach Sąd uznał, że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sądu doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w całości przyłączył się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam (a przedstawione powyżej) ustalenia i rozważania. Na podstawie art. 60 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), regionalny dyrektor ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji administracyjnej, strefy ochrony ostoi oraz stanowisk grzybów objętych ochroną gatunkową. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. poz. 1408), granicznik płucnik jest gatunkiem grzyba objętym ochroną ścisłą (§ 1 pkt 1 lit. a) oraz wymagającym ustalenia stref ochrony jego ostoi lub stanowisk (§ 1 pkt 1 lit. d), co wynika z załączników nr 1 i nr 4 do tego rozporządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne było, że w Nadleśnictwie [...], w Leśnictwie [...], w części wydzielenia leśnego [...] znajduje się stanowisko granicznika płucnika na jednym drzewie. W związku z powyższym, rolą organów było rozważenie zasadności utworzenia strefy ochrony na danym obszarze, w kontekście zapewnienia właściwej ochrony dla tego gatunku. W powyższym względzie Sąd podzielił stanowisko organów, że ustalenie strefy ochrony uzasadnione jest w przypadku, gdy dany gatunek (w tym przypadku grzyba) zagrożony jest wyginięciem, co nie dotyczy granicznika płucnika. Nie było przy tym konieczności bardziej szczegółowego badania wielkości populacji tego gatunku oraz trendu, w jaki sposób zachowuje się on w wydzieleniach objętych cięciami, niż uczyniły to organy, które oparły się na publikacjach naukowych i danych stytystycznych. Powtórzyć tylko wypada, że szacunkowa liczba drzew z plechami wynosi około 4.200 egzemplarzy (A. Ryś 2005, Granicznik płucnik Lobaria pulmonaria i jego ochrona w lasach państwowych, AVALON), a liczba stanowisk ze strefami ochrony stale rośnie: w 2015 było ich 246, zaś w 2018 – 281, czyli o 35 więcej. Na obszarze samego Nadleśnictwa [...] na dzień 3 października 2019 r. ustanowiono strefy ochronne dla 163 stanowisk granicznika płucnika. Dlatego też, ze względu na dość dużą liczebność tego gatunku na obszarze Nadleśnictwa [...], nie ma potrzeby obejmowania wszystkich jego stanowisk ochroną strefową. Ten sposób ochrony jest szczególnie pożądany w tych miejscach, w których znajdują się liczne okazy tego gatunku, natomiast mniej w przypadku pojedynczych stanowisk (A. Kepel, A. Kujawa, W. Fałatynowicz, A. Zalewska. 2013, Aktualizacja listy gatunków grzybów objętych ochroną gatunkową oraz wskazania dla ich ochrony, PTOP SALAMANDRA, GDOŚ). Ponadto gatunek ten jest objęty ochroną ścisłą, co nawet w przypadku planowanych rębni nie zwalnia od przestrzegania przepisów z zakresu ochrony gatunkowej tj. zakazu umyślnego niszczenia, uszkadzania, czy niszczenia siedlisk, również gdy owe grzyby znajdują się na martwych drzewach. Od zakazu tego, dla m.in. granicznika płucnika nie obowiązuje odstępstwo, o którym mowa w § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów. Tym samym drzewo z granicznikiem płucnikiem bez wyznaczonej strefy nie powinno w wyniku prac leśnych znajdować się na krawędzi gniazd rębni, bo może być to równoznaczne z niszczeniem okazów oraz siedliska gatunku chronionego co jest zabronione, a odsłonięcie drzewa stanowi przekształcenie siedliska, które narazi trwałość stanowiska. W tym miejscu podkreślić należy, że Nadleśnictwo poinformowało organ, że zlokalizowało przedmiotowe stanowisko granicznika płucnika, naniosło je na mapę numeryczną i oznakowało w terenie przed przypadkowym zniszczeniem. Drzewo to znajduje się w 5% wyłączenia powierzchni z cięć, zgodnie z zarządzeniem nr 28 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (pismo Nadleśnictwa [...] z 27 listopada 2019 r.), więc aprioryczne kwestionowanie przez skarżącą tego zabezpieczenia i zastosowanych rozwiązań jest chybione. Jeśli zaś w rzeczywistości dojdzie do uszkodzenia lub zniszczenia tego stanowiska, to skarżąca z pewnością podejmie stosowne kroki prawne. Z kolei kwestia ustalenia typu drzewostanu, jego składu gatunkowego, wieku oraz liczby i miąższości w wydzieleniu leśnym, w którym znajduje się przedmiotowe stanowisko pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to już z samego faktu, że skoro gatunek ten wystąpił w tym miejscu, to oznacza to, że ma tam dogodne warunki siedliskowe. Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu organy nie dopuściły się naruszenia wynikającej z art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czym zadośćuczyniły obowiązkowi określonemu w art. 77 § 1 kpa. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego podjęte zostały kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy umożliwiający wydanie w danej sprawie decyzji. Zdaniem Sądu, zgromadzone w sprawie dowody dostatecznie i jednoznacznie uzasadniały rozstrzygnięcie decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie przeprowadza wszystkich dowodów określonych w art. 75 § 1 kpa obligatoryjnie, w każdym postępowaniu, a jedynie w przypadkach, gdy przeprowadzenie danego dowodu niezbędne jest w celu wyjaśnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a niewynikających z dokumentacji sprawy. W rezultacie nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Równie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 8 § 2 kpa, który zakazuje organom administracji publicznej odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Jest to zakaz względny, od którego można odstąpić z "uzasadnionej przyczyny". Skoro więc na obszarze Nadleśnictwa [...] ustanowiono już strefy ochronne aż dla 163 stanowisk granicznika płucnika, to nie może dziwić, że w tym konkretnym przypadku brak było podstaw do ustanowienia kolejnej i to dla pojedynczego drzewa. Stąd też nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom tego przepisu. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i wskazał na przyczyny, ze względu na które argumenty formułowane przez skarżącego okazały się nietrafione. Podstawę wydania badanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, co jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Stąd też utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu odwoławczego jest co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Skoro więc w sprawie prawidłowo zastosowany został przepis prawa materialnego (art. 60 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), to słusznie organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 31 § 1 i 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Niewątpliwie sytuacja taka miała miejsce w niniejszym postępowaniu, przy czym uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione organ administracji publicznej winien postanowić o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Zatem postępowanie nie było prowadzone na wniosek, a tym samym nie było podstawy prawnej do odmowy ustalenia strefy i organ w takim przypadku winien wszczęte postępowanie umorzyć. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem skutek umorzenia postępowania jest tożsamy ze skutkiem w postaci odmowy ustalenia strefy. W toku postępowania administracyjnego nie doszło więc do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji. Zauważyć też należy, że rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wywód przeprowadzony przez organ co do ustaleń faktycznych, jak i kwalifikacji prawnej zaistniałych okoliczności jest dostatecznie szczegółowy i odnosi się do wszystkich kluczowych elementów sprawy. Konkludując, po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.