II OSK 3637/19

TEZY Zawarte w § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy odległościowe dotyczą jedynie placów zabaw przewidzianych w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 548/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję nr 156/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., znak: WOB.7721.228.2018.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 548/19, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję nr 156/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., znak: WOB.7721.228.2018.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania W. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na własnych, błędnych ustaleniach Sądu I instancji, które pozostają w sprzeczności z aktami sprawy, a to przez pominięcie akt organu I instancji: k. 1-4 z teczki nr I.K.2018, k. 16 - 30 z teczki nr 1.S.2018, k. 3 - 20, 41, 42 z teczki nr 4.L.2018, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieuwzględnienie materiału z ww. kart akt skutkowało ustaleniem stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy, sprzeczny z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, na którym oparto rozstrzygnięcie Sądu I instancji i w efekcie uchylono zaskarżoną decyzję organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 2. art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do konstrukcji, na którą składa się wydzielone stalowym, ażurowym ogrodzeniem podłoże z kruszywa, piasku i betonu, do którego przymocowano urządzenia rekreacji dziecięcej i bezpodstawne uznanie, że stanowi ona obiekt małej architektury, a w konsekwencji uznanie, że obiekt ten nie jest budowlą i wymaga jedynie pozwolenia na budowę jeżeli jej budowa następuje w miejscach publicznych, podczas gdy konstrukcja taka oceniana jako całość nie jest obiektem małej architektury, ale stanowi budowlę i wymaga pozwolenia na budowę bez względu na to, czy jest wznoszona w miejscach publicznych, czy też nie; 3. art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 28 ust. 1 in fine w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie do konstrukcji, na którą składa się wydzielone stalowym, ażurowym ogrodzeniem podłoże z kruszywa, piasku i betonu, do którego przymocowano urządzenia rekreacji dziecięcej, podczas gdy nie jest to obiekt małej architektury, ale jest to budowla, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że jej wzniesienie nie wymaga pozwolenia na budowę; 4. art. 3 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie do stalowego, ażurowego ogrodzenia i błędne uznanie, że stanowi ono samodzielne urządzenie budowlane, podczas gdy jest ono częścią budowli, na którą składa się wydzielone stalowym ogrodzeniem podłoże z kruszywa, piasku i betonu, do którego przymocowano urządzenia rekreacji dziecięcej; 5. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie do konstrukcji, na którą składa się wydzielone stalowym, ażurowym ogrodzeniem podłoże z kruszywa, piasku i betonu, do którego przymocowano urządzenia rekreacji dziecięcej, podczas gdy powinna ona zostać zakwalifikowana jako budowla, co skutkowało w błędnym uznaniu, że budowa przedmiotowej konstrukcji nie wymaga pozwolenia na budowę; 6. § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), dalej "rozporządzenie" poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że zawiera on regulację dotyczącą wyłącznie projektowania zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę, podczas gdy treść powołanego przepisu nie zawiera takiego zawężenia, a tym samym znajduje on zastosowanie w zakresie określonych w nim norm odległościowych również do placów zabaw usytuowanych przy innego rodzaju budynkach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 24 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie całości akt administracyjnych i nie prowadził własnych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że Sąd odmiennie zakwalifikował przedmiot kontrolowanej decyzji na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie może prowadzić do wniosku, że pominął część akt administracyjnych. Istota sprawy dotyczy zagadnienia, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy "plac zabaw" można zakwalifikować jako budowlę. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na unormowania zawarte w art. 3 pkt. 1, 3 i 4 lit. c Prawa budowlanego i wywiódł na ich podstawie, że niewielkie urządzenia, jak: zestaw zabawowy z huśtawkami i zjeżdżalnią oraz zestaw zabawowy "Junior do lat 3" są obiektami małej architektury. Natomiast wymienione w uzasadnieniu decyzji luźno ułożone drobne zabawki (bujak, piaskownice, stoliki, samochody) i mała plastikowa zjeżdżalnia w ogóle nie powinny być objęte postępowaniem jako niepodlegające przepisom ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przepis art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego stanowi z kolei, że przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przepis ten wyraźnie wymienia elementy placu zabaw jako obiekty małej architektury. Brak jest zatem podstaw, by zespół obiektów, zakwalifikowanych przez ustawodawcę w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego jako obiekty małej architektury uznać za budowlę, zwłaszcza, że zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definicja budowli wyklucza z tego pojęcia obiekt małej architektury. Należy zauważyć, że ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu zabaw". Pojęciem tym posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 40 ust. 1 - 3. Posłużenie się w tym rozporządzeniu pojęciem "plac zabaw" nie kreuje automatycznie, że mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy – Prawo budowlane, zawierających definicje legalne, "plac zabaw" to wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury. Przepisy § 40 ust. 2 i 3 omawianego rozporządzenia dotyczą kwestii nasłonecznienia oraz odległości od określonych miejsc, wyodrębnionego funkcjonalnie zespołu obiektów małej architektury, nazwanego na potrzeby regulacji technicznej "placem zabaw". Rodzaj podłoża, na którym posadowione są służące rekreacji obiekty małej architektury nie wpływa na kwalifikację prawną i nie czyni z takiego zespołu funkcjonalnego budowli. Dotyczy to również ogrodzenia terenu, na którym umieszczono tego rodzaju obiekty. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo, orzekając na podstawie całości akt administracyjnych, zakwalifikował przedmiot postępowania jako zespół obiektów małej architektury. W związku z tym niezasadne są zarzuty 2-5 skargi kasacyjnej. Brak jest również podstaw uzasadniających zarzut 6, tj. błędnej wykładni § 40 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1. Należy mieć na względzie, że przepis ten umieszczony został w Rozdziale 8 Zieleń i urządzenia rekreacyjne, na który składają się przepisy § 39 i 40. Oba wskazane przepisy wyraźnie odnoszą się do zabudowy wielorodzinnej, przy czym § 40 zawiera regulacje mające zastosowanie w przypadku zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Z faktu, że w ust. 3 § 40 nie mówi się o zabudowie wielorodzinnej nie można wywieść, że unormowanie to dotyczy wszystkich rodzajów zabudowy. Systemowo unormowanie § 40 w ust. 1 dotyczy konieczności przewidzenia realizacji placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Następnie w ust. 2 wprowadza normy nasłonecznienia, a w ust. 3 normy odległościowe. Wobec tego stwierdzić należy, że zawarte w § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy odległościowe dotyczą jedynie placów zabaw przewidzianych w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Przepis ten nie miał zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).