II GSK 1071/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1547/09 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1547/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] w przedmiocie: odmowy umorzenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [..] stycznia 2008 r. Nr [..] Prezes ARiMR ustalił A. B. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [..] zł powiększoną o odsetki. W dniu 22 lutego 2008 r. do Prezesa ARiMR wpłynął wniosek A. B. dotyczący umorzenia kwoty ustalonej decyzją Prezesa ARiMR z dnia [..] stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [..] czerwca 2008 roku Nr [..] Prezes ARiMR odmówił A. B. umorzenia należności ustalonej wspomnianą decyzją z dnia [..] stycznia 2008 r., uzasadniając to niespełnieniem przesłanek określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia [..] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 ). W odwołaniu od powyższej decyzji strona wnosiła o umorzenie nienależnie pobranych płatności w całości, uzasadniając to złym stanem zdrowia, który zmusił ją do przekazania gospodarstwa synowi. Decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. Nr [..] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając pogląd organu, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące umorzenie należności, określone w § 4 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że kwestie umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 ze zm. ). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ agencji płatniczej może z urzędu umarzać w całości lub w części należności pieniężne pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej [..], Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 5) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Okoliczności te nie zachodzą w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca swój wniosek uzasadnia złym stanem zdrowia. Stosownie natomiast do treści § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów ( w brzmieniu na datę zaskarżonej decyzji ), właściwy organ agencji płatniczej umarza z urzędu należności pieniężne pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, o ile należność nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006r., ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia ( DZ. Urz. UE l 365 z 21.12.2006, str. 52, z późn. zm.). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zadłużenie wnioskodawczyni wynosiło [..] zł, co stanowi kwotę oczywiście wyższą od wskazanej w powołanym przepisie rozporządzenia ([..] zł), zatem w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że mimo słusznego uzasadnienia wniosku względami społecznymi (czego Sąd nie kwestionuje) nie można było orzec o umorzeniu należności na podstawie przepisów §§ 3 i 4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki przewidziane w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów, a wydane przez organy decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia należności miały charakter związany. Wyrok z dnia 10 lutego 2010 r. A. B. zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "Kodeks postępowania administracyjnego" lub w skrócie "k.p.a."); do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszło wskutek sformułowania przez Sąd I instancji poglądu nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, mianowicie iż nie zaszły okoliczności wyartykułowane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady Ministrów"), z których ziszczeniem się prawodawca wiąże uprawnienie właściwego organu agencji płatniczej do umorzenia z urzędu w całości lub w części należności pieniężnych pochodzących m.in. z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji" oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tego funduszu; do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. doszło natomiast poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnie ustalonego przez właściwe organy orzekające stanu faktycznego, do czego z kolei doszło na skutek niezbadania przez te organy kwestii ewentualnego wystąpienia przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów; w konsekwencji tegoż Sąd I instancji zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., tymczasem przepisem, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.; naruszenie przez Sąd I instancji ostatnio przywołanych przepisów polegało na oddaleniu skargi na decyzję wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego; istotny wpływ naruszenia przez właściwe organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego na wynik sprawy administracyjnej polegał na tym, że wskutek niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, właściwe organy nie wykluczyły możliwości wystąpienia przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów; istotny wpływ naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. na wynik sprawy sądowoadministracyjnej polegał zaś na tym, że Sąd - w następstwie zaakceptowania nieprawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy - dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskutek czego - zamiast uchylić tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. - oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Skarżąca w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podnosiła jedynie zarzuty procesowe, które zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji z naruszeniem przepisów procesowych pominął w swoich ustaleniach faktycznych niezbadanie przez organ przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających organom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów, z których ziszczeniem się ustawodawca wiąże uprawnienie organu do umorzenia z urzędu spornych należności. Na wstępie rozważań w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia w oparciu o przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [..].03.2008 r. o umorzenie należności w kwocie [..] zł z powodu choroby i przekazania gospodarstwa rolnego następcy. Dlatego zakwalifikowanie powyższego wniosku do rozpoznania w oparciu o przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów a nie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1–5 omawianego rozporządzenia było całkowicie uzasadnione, tym bardziej że skarżąca nie powołała się na żadną przesłankę z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów i nie było żadnych innych podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania na tej podstawie. W tych warunkach zarzucanie Sądowi I instancji pominięcia okoliczności całkowitej nieściągalności w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia Rady Ministrów, którą zdaniem skarżącej organ miał obowiązek zbadać w niniejszej sprawie z urzędu, jest bezpodstawne i w konsekwencji nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ramach zakreślonych wnioskiem skarżącej organ przeprowadził postępowanie dowodowe i stwierdzając niespełnienie przesłanki wysokości należności podlegającej umorzeniu na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów prawidłowo rozstrzygnął niniejszą sprawę. Organ nie mógł naruszyć przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż w ogóle sprawy nie rozpatrywał w oparciu o ten przepis, nie wszczął postępowania na podstawie § 3 pkt 1 z urzędu i nie miał w niniejszej sprawie takiego obowiązku z uwagi na treść wniosku skarżącej o umorzenie należności. Skarżąca nawet w skardze kasacyjnej nie podniosła żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe okoliczności stanowiące przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia Rady Ministrów nie zachodzą w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca swój wniosek uzasadniała złym stanem zdrowia. Zarówno organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd I instancji nie miały obowiązku działania z urzędu w poszukiwaniu okoliczności z § 3 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia Rady Ministrów, skoro nie znalazły podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu na tej podstawie a ponadto wnioskodawczyni w żadnym stopniu nie wskazała w toku postępowania administracyjnego a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby takie podstawy zaistniały. Sąd I instancji natomiast rozważył ewentualną możliwość zastosowania do sytuacji skarżącej § 7 cyt. rozporządzenia, ale w tym zakresie brak było wniosku skarżącej mimo pouczenia jej przez organ. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie administracyjne, które może być wszczęte na wniosek lub z urzędu (§ 4 pkt 1 lub § 3 ust. 1 rozporządzenia) ma odrębne przesłanki i w sytuacji gdy organ działa z urzędu, to on stwierdza przy jego ewentualnym wszczęciu czy zaistniały okoliczności do badania przesłanek podstawy prawnej tego postępowania, w tym przypadku § 3 ust. 1 pkt 1–5 rozporządzenia Rady Ministrów. Jednak zarzut skarżącej, że organ przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącej na podstawie jej wyjaśnień w oparciu o przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, a nie poszukiwał z urzędu innych okoliczności z § 3 ust. 1 pkt 1–5 omawianego rozporządzenia, tym bardziej że nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, że takie okoliczności w niniejszej sprawie w rzeczywistości zaistniały (całkowita nieściągalność). Skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości zastosowania § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż nie podniosła w tym zakresie żadnego zarzutu, przy czym zarzucała, że składając wniosek o umorzenie należności nie precyzowała podstawy, ale nie jest to zgodne ze stanem faktycznym. Dotychczas skarżąca nie wskazała innych okoliczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia poza względami społecznymi lub gospodarczymi z § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.