II SA/Rz 739/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. Ł. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad teściową K. Ł.. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: "u.ś.r."). Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że skarżąca nie zalicza się do grona osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. K. Ł. jest teściową skarżącej a ponadto ma dwóch synów, którzy są aktywni zawodowo i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności- brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dodatkowo stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie momentu powstania u K. Ł. niezdolności do samodzielnej egzystencji, co wskazuje na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jest jedyną osobą, która może opiekować się niepełnosprawną teściową, w związku z czym wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nie zalicza się do grona osób zobowiązanych do alimentacji. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Zgodziło się z ustaleniami i wnioskami organu I instancji, że skarżąca nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i nie zostały również spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwalającego przyznać świadczenie w drodze wyjątku osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, pod warunkiem, że: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności: nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji wyjaśnił, że K. Ł. jest matką męża skarżącej. Jest zatem powinowatą skarżącej (teściową). Tego rodzaju stosunek rodzinny nie mieści się w kategorii, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Przepisy działu III tytułu II ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie pozostawiają wątpliwości, iż powinowactwa nie można zaliczyć do kategorii stosunków rodzinnych, których istnienie kreuje obowiązek alimentacyjny. Zobowiązani do alimentacji są co do zasady krewni w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosunek powinowactwa nie rodzi zaś obowiązku alimentacyjnego. Za bezsporne organ II instancji przyjął fakt, że K. Ł. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, co w świetle art. 3 pkt 21 lit e) u.ś.r., jest równoznaczne z orzeczeniem o z znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że posiada dwóch synów – M. Ł. i Z. Ł., z których żaden nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji nie zgodził się natomiast z twierdzeniem skarżącej, że praca zawodowa uprawnionych w pierwszej kolejności synów wymagającej opieki, stanowi obiektywną okoliczność uniemożliwiającą sprawowanie opieki nad matką. Przeciwnie, zdaniem organu II instancji, fakt wykonywania pracy zawodowej nie może stanowić argumentu uzasadniającego brak możliwości sprawowania opieki, skoro przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z pracy w celu jej sprawowania. Odnosząc się do zarzutów powołał uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy, podkreślając że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Żadna wykładnia nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też - przez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej - prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, zbędne było badanie, czy w sprawie zostały spełnione inne przesłanki uprawniające do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, skoro niezależnie od ich wyniku nie może być ono przyznane. Podkreślono, że organy rozstrzygające o przyznaniu uprawnień pozostają związane brzmieniem przepisów prawa, które w niniejszej sprawie nie pozostawiają sfery uznaniowości. Organy nie mogą uzależnić treści decyzji od sytuacji rodzinnej wnioskodawcy w zakresie szerszym niż wynika to z brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Sądu skarżąca zrzuciła naruszenie art. 17 u.ś.r. i wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że jest jedyną osobą, która może i pełni opiekę nad teściową. Sprawuje ją od 24 lat. Jej mąż nie może jej wykonywać ponieważ wykonuje pracę zawodową i utrzymuje rodzinę, podczas gdy ona poświęciła się opiece nad matką męża i aktualnie nie ma perspektywy żadnej pracy. Przytaczając wyroki sądów wskazała na prokonstytucyjną wykładnię przepisów i przychylanie się do pozytywnego rozpatrywania wniosków w sytuacjach podobnych jak jej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie kluczowym stało się rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, oraz która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Przechodząc do istoty sporu na wstępie należy zauważyć, że na tle zarysowanego zagadnienia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały rozbieżności. Sytuacja ta doprowadziła do podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 9 grudnia 2013 r. uchwały o sygn. akt I OPS 5/13 (dostępna w centralnej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"), w której stwierdzono, że: "osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tejże uchwały NSA stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. o sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W kolejnych regulacjach prawnych, przyjmowano jednak ten sam wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę sprawuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, co więcej, mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. NSA wywodził, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej też "k.r.o."). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Tymczasem synowa nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym z teściową, ani też w linii prostej. Jest powinowatą (art. 618 § 1 k.r.o.). W dalszej kolejności NSA akcentował, że art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem NSA, z którym utożsamia się skład orzekający w niniejszej sprawie, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Poza tym, co także aprobuje Sąd orzekający w tej sprawie, NSA uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP oraz wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zaznaczyć należy, że przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta w zakresie omawianych unormowań (tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1a) obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 2 zmieniony został przez art. 1 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. - Dz.U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212, zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r.), a obecnie obowiązującym w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego też względu w ocenie Sądu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. Stosownie do obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opięłam owi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1. Uwzględniając zatem przedstawioną powyżej argumentację, stwierdzić należy, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów przywoływanej ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie tego świadczenia. Niedopuszczalne jest w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych jest bezspornym, iż teściowa skarżącej jest osobą z orzeczonym trwałym znacznym stopniem niepełnosprawności, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jest ona wdową i ma dwóch synów. Skarżąca zaś jest opiekunem ustanowionym przez Sąd. Nie było kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę faktyczną nad swoją niezdolną do samodzielnej egzystencji ubezwłasnowolnioną teściową. Bezspornie jednak skarżąca, będąc synową, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej, w związku z czym, nie zostały przez nią spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zmienia tego również fakt, że skarżąca jest ustanowionym przez Sąd Rodzinny i Opiekuńczy opiekunem dla teściowej. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie statuuje bowiem obowiązku alimentacyjnego w takiej sytuacji. W świetle powołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro niepełnosprawna w stopniu znacznym osoba ma żyjących synów, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że ci synowie nie są w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a także stwierdzenia, iż na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten, jak wynika z art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby zatem być rozważania dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie, obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem teściowej. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności z art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu tego przepisu nie może być przy tym utożsamiana z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem jasnym i należy uznać, że taka była wyraźna wola racjonalnego ustawodawcy. Gdyby wola ustawodawcy była inna, to wyeliminowano by z tego przepisu określenie "na których ciąży obowiązek alimentacyjny". Trafnie organy administracji uznały, że skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem teściowej. W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy administracji nie miały podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jakkolwiek zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja życiowa skarżącej, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy administracji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej a nawet prawnej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza bowiem możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej. Ponadto, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania o zgodności z Konstytucją RP rozwiązania ustawodawczego, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Nie posiadają także kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, zwłaszcza gdy dokonana wykładnia gramatyczna nie wymaga uściślenia w toku dalszej wykładni. Powyższe nie stoi w opozycji z tym, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją RP, a przepisy winny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, co precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Organy administracji nie naruszyły również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zgromadziły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w niniejszej sprawie i ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a dokonana przez te organy ocena dowodów nie nosi znamion dowolności. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.