VII SA/Wa 826/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej: "skarżący"), uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.decyzją z [...] lipca 2013 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie budowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. gr. [...], położoną w miejscowości B., gmina B.. [...]WINB decyzją z [...] września 2013 r., znak [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB i umorzył postępowanie administracyjne. W wyniku wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2016 r. [...]WINB -postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] – odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł skarżący. Uchylając postanowienie organu I instancji, GINB wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. trybów nadzwyczajnych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w dniu[...] sierpnia 2016 r., do GINB wpłynął wniosek J. K. z [...] sierpnia 2016 r. o wznowienie postępowania dotyczącego "sprawy zjazdu I, II, III". GINB, postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...] (utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] listopada 2016 r., znak: [...]), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wznowienia postępowania zakończonego własnym postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Tym ostatnim GINB utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z [...] maja 2014 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...]. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 52/17 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienia GINB, wskazując, że wniosek J. K. z[...] sierpnia 2016 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], GINB przekazał ww. wniosek organowi wojewódzkiemu. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], [...]WINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Organ II instancji wyjaśnił, że równolegle jednak toczyło się postępowanie o wznowienie postępowania z wniosku J. K. z [...] listopada 2016 r., również dotyczącego postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego z [...] września 2013 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], [...]WINB odmówił wznowienia postępowania, z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. postanowienie GINB z [...] kwietnia 2017 r. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1399/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok oraz oba ww. postanowienia. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący powołuje się na własne pismo z [...] lutego 2016 r., które okazało się również wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. [...]WINB uznał wniosek z [...] lutego 2016 r. za złożony w terminie, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], GINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia Pana J. K. na ww. postanowienie organu wojewódzkiego. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] odmawiającego wznowienia postępowania, należy uznać za nieuzasadnione. Postępowanie zakończone decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2013 r. zostało już bowiem wznowione, natomiast skarżący nie żądał wydania kolejnego postanowienia w tym przedmiocie. GINB podkreślił, że osobne rozpatrywanie kilku wniosków tej samej osoby w tym samym przedmiocie nie jest zasadne. Taka sytuacja jednak zaistniała w niniejszej sprawie z uwagi na przekazywanie pism skarżącego między organami oraz uchylanie wydanych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. Organ odwoławczy podniósł, że na ten problem zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., wskazując, że "(...) kwestią wymagającą wyjaśnienia przez organy obu instancji, a pominiętą przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia, jest ustalenie, czy wobec wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 52/17, mocą którego uwzględniono skargę J. K. i uchylono postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, organ wykonał zalecenia wynikające z przywołanego orzeczenia i rozpoznał wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] września 2013 r., znak [...], której to decyzji dotyczy również obecnie toczące się postępowanie. Ustalenia w tym zakresie są istotne dla ostatecznego zakończenia sprawy niniejszej z punktu widzenia obowiązującego w procedurze administracyjnej zakazu wydania decyzji (postanowienia) w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (postanowieniem ostatecznym). Naruszenie res iudicata stanowi przesłankę do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Wobec powyższego GINB stwierdził, że wobec wydania postanowienia [...] WINB z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], nie jest zasadne ponowne orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2013 r. Zwrócił uwagę, że choć z treści postanowień [...] WINB z [...] grudnia 2019 r. wynika, że najpierw doszło do wydania postanowienia o znaku [...], odmawiającego wznowienia postępowania, to jednak to właśnie postanowienie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, celem ochrony zakazu opisanego przez NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. Wynika to z tego, że postanowienie o znaku [...], wznawiające postępowanie, jako pierwsze, tj. już z chwilą jego wydania, było ostateczne, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Zakaz opisany przez Sąd dotyczy natomiast właśnie niedopuszczalności ponownego orzekania w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym. Tym samym, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny sprawy, GINB - dostrzegając, że wniosek J. K.o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z [...] września 2013 r. został już załatwiony ostatecznym postanowieniem o znaku [...] - uchylił postanowienie o znaku [...], z uwagi na wydanie tego postanowienia w sprawie zakończonej już innym postanowieniem ostatecznym. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Tak więc w sytuacji, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować np. w razie braku podstaw prawnych do odmowy udostępnienia akt sprawy (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i udostępnienie żądanych dokumentów stronie. Np. w niniejszej sprawie wynika to z faktu, że wniosek o wznowienie postępowania został już rozpatrzony, natomiast Skarżący nie domagał się wydania kolejnego postanowienia w tym przedmiocie, a zatem nie było potrzeby wydawania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Następnie GINB podkreślił, że twierdzenia zawarte w podaniach skarżącego, które z formalnego punktu widzenia nie zostały rozpatrzone jako wnioski o wznowienie postępowania, powinny zostać rozpoznane przez organ wojewódzki we wznowionym postępowaniu, jako dodatkowa argumentacja skarżącego oraz element materiału dowodowego. Jak wskazał GINB istotne w sprawie jest to, że postępowanie zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] września 2013 r. zostało wznowione, zgodnie z żądaniem Skarżącego. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] lutego 2020 r. Uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddał w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Skarżący, w uzasadnieniu skargi, wskazał również na matactwo, przewlekłość i bezczynność organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lutego 2020 r. uchylające postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. Sąd przyjął za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym postanowieniu GINB z uwzględnieniem wniosków wypływających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1399/18. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Związanie podmiotów, o których mowa w tym przepisie polega na związaniu dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skoro [...]WINB uznał wniosek skarżącego z [..] lutego 2016 r. za podstawę do wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z [...] września 2013 r. (co nastąpiło postanowieniem tego organu z [...] grudnia 2019 r., znak: [...]), to zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wydanie kolejnego postanowienia w tożsamej sprawie z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], jest nieuzasadnione. Tym bardziej, że postanowienie o znaku [...] wznawiające postępowanie było od chwili jego wydania ostateczne. Jak zwrócił uwagę NSA, okoliczność, że skarżący składa wnioski w tym samym przedmiocie w innych datach może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie już zakończonej inną decyzją/postanowieniem. Kierując się tym, prawidłowo organ II instancji przyjął, że twierdzenia skarżącego zawarte we wszystkich wnioskach o wznowienie postępowania będą przedmiotem oceny (jako dodatkowa argumentacja) we wznowionym postępowaniu z [...] grudnia 2019 znak: [...]. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i uznania, że zaskarżone postanowienie GINB zostało podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 120 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.