III OSK 832/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 180/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta Gliwice stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu przeróbki stłuczki szklanej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ulicy [...]". Pismem z 9 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: stowarzyszenie) złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2018 r. oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z [...] stycznia 2015 r. oraz dopuściło stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka B. (poprzednik prawny skarżącej spółki). Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ wyjaśnił, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Spółka wniosła skargę na postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zaskarżalne zażaleniem jest wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Na postanowienie "pozytywne" zażalenie natomiast nie przysługuje. Strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia może kwestionować postanowienie w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej: p.u.s.a.). Polegało to na wadliwej ocenie zasadności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i braku dostatecznego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto polegało to na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu spółki dotyczącego błędnego zastosowania art. 44 ustawy środowiskowej w związku z art. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto norma z art. 1 § 2 p.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast, norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym" i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Jej skuteczne zakwestionowanie w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tych przepisów, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka nie mogła skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Spółka wskazywała, że przysługiwał jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenie, jednak jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji było to w tej sprawie bez znaczenia, skoro postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie są zaskarżalne ani zażaleniem ani wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcia tego rodzaju mogą być natomiast kwestionowane w odwołaniu (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji wydanej po wszczęciu postępowania lub ewentualnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była również kwestia braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu spółki dotyczącego błędnego zastosowania art. 44 ustawy środowiskowej (powołanego przez spółkę bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu) w związku z art. 31 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że podstawą dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu nie był art. 44 § 1 ustawy środowiskowej, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Natomiast w tej sprawie decyzja kwestionowana w drodze wniosku o stwierdzenie nieważności nie wymagała udziału społeczeństwa, ponieważ organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, natomiast zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 10 stycznia 2018 r. zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym. Mając na uwadze powołane przez spółkę podstawy kasacyjne, ale również zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] stycznia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii oceny zebranego materiału dowodowego stanowiącego podstawę przyjęcia, że organizacji społecznej przysługuje legitymacja do występowania w tej sprawie oraz kwestii prawidłowości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z [...] stycznia 2015 r. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było bowiem stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stąd też kwestie podnoszone w tym zażaleniu i powielone w skardze kasacyjnej, nie mogły podlegać kontroli Sądu I instancji i w konsekwencji również kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.