I OSK 702/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/19 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od skarżącego R. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/19, oddalił skargę R. B. (dalej zwanego stroną lub skarżącym) na postanowienie Ministra [...] (dalej zwanego organem odwoławczym lub Ministrem) z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda [...] (zwany dalej organem I instancji lub Wojewodą) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm., dalej zwanej ustawą zabużańską lub w skrócie u.r.p.r.), potwierdził na rzecz części spadkobierców M. R., prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nią nieruchomości o ogólnej powierzchni 212,23 ha w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. Skarżący pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Wojewody o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, powołując się na pominięcie go w postępowaniu, mimo że współdziedziczył po właścicielce pozostawionego mienia w udziale [...] części. W motywach wniosku odwoływał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, w której stwierdzono, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 u.r.p.r., skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Organ I instancji pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwał stronę o uzupełnienie tego wniosku poprzez wskazanie kiedy składający podanie dowiedział się o decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r., wyjaśniając jednocześnie jakie terminy obowiązują przy żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, wobec czego Wojewoda, powołując się na art. 148 § 1 i § 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2016 r., z uwagi na niewykazanie dochowania miesięcznego terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym strona niebiorąca bez własnej winy udziału w postępowaniu dowiedziała się o decyzji. Minister, po rozpoznaniu zażalenia strony, wzmiankowanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., podnosząc w uzasadnieniu, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że w złożonym wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę prawną wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś skarżący nie zakwestionował faktu, że został naruszony miesięczny termin przewidziany do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczony od dnia, gdy strona dowiedziała się o decyzji, który przewidziany został w art. 148 k.p.a. W związku z podnoszonym w zażaleniu zarzutem, że nie rozpoznano podania w aspekcie innych niż wprost wskazywane w nim przyczyny wznowienia, Minister zauważył, że organ I instancji był związany podstawą prawną wskazaną przez stronę we wniosku. Wobec natomiast zarzutu naruszenia art. 98 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy rekompensaty procedowanej w trybie zwykłym, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro do wznowienia postępowania administracyjnego nie doszło, to brak było podstaw do jego zawieszenia. Sąd Wojewódzki oddalając skargę podniósł, iż wbrew stawianym zarzutom treść wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o wznowienie postępowania nie pozostawiała jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do sformułowanego w nim żądania. Zarówno tytuł owego wniosku ("wniosek o wznowienie postępowania"), wskazywana w nim podstawa prawna ("art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.") i obszerna argumentacja przywoływana w jego uzasadnieniu jednoznacznie wskazywały, że skarżący domagał się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. z powodu pominięcia go w postępowaniu nią zakończonym. W związku z czym, zdaniem Sądu I instancji, całkowicie chybiony był podnoszony zarzut "braku pochylenia się nad rzeczywistą treścią wniosku o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem zamiaru i żądania [dane strony]", której to treści, odmiennej od przyjętej przez organ (a wprost w podaniu wyrażonej) skarżący zresztą nie przedstawił. Wskazując, że to woli strony zależy samo wszczęcie danego postępowania i jego przedmiot, a która to, na gruncie rozpoznawanej sprawy, wyrażona została w sposób precyzyjny i nie pozostawiała jakiegokolwiek pola do jej alternatywnych interpretacji, Sąd Wojewódzki uznał, że brak było podstaw do prowadzenia w tym aspekcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska, że termin wskazany w art. 148 k.p.a. rozpoczynać winien bieg od dnia podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały I OPS 3/17 (ONSAiWSA 2018/1/2), w której przesądzono o skuteczności złożenia wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty za pozostawione na kresach nieruchomości przez jednego ze spadkobierców ich byłego właściciela, względem pozostałych spadkobierców. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego treść tej uchwały, o ile może mieć znaczenie dla stwierdzenia, czy w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody naruszono prawo skarżącego, jako strony, do czynnego udziału w postępowaniu, to jednak przy ocenie dochowania przezeń terminu do złożenia podania o wznowienia z tego powodu postępowania administracyjnego nie ma znaczenie relewantnego, gdyż przesądzająca w tej mierze jest treść normatywna art. 148 § 2 k.p.a., który to przepis wiąże rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Podsumowując rozważania Sąd Wojewódzki stwierdził, iż skoro skarżący, mimo wezwania organu, nie wykazał, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wniósł przed upływem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., jak też w ogóle nie odniósł się do okoliczności w jakich dowiedział się o kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2016 r., to z uwagi na brak wykazania dochowania tego terminu, jako zgodne z prawem jawi się formalne zakończenie przez Wojewodę wywołanego tym podaniem postępowania wstępnego w sposób przewidziany art. 149 § 3 k.p.a, tj. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wydany wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 269 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania przez Sąd, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., jak również, że skarżący nie wykazał dochowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy termin złożenia wniosku był ściśle powiązany z wydaniem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, na którą powoływał się skarżący, a która - z uwagi na wyrażone w niej stanowisko - otworzyła spadkobiercom bezzasadnie i bez swojej winy pominiętym w zakończonych postępowaniach o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną na tzw. kresach wschodnich realną możliwość wystąpienia z żądaniem wznowienia tego postępowania, a skarżący wykazał, że powziął wiedzę o podstawach uzasadniających wniosek o wznowienie postępowania wynikających z powyższej uchwały w dniu 7 listopada 2017 r. co powinno skutkować uznaniem wniosku o wznowienie postępowania, jako złożonego w terminie. Natomiast w przypadku braku uznania tak opisanego zarzutu podniesiono naruszenie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organom w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić braku rozpoznania i pochylenia się nad rzeczywistą treścią wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy zamiar i żądanie skarżącego, wprost wynikało z treści wniosku, co pozwalało organowi odpowiednio zakwalifikować żądanie i rozpoznać jego sprawę, bowiem okoliczność jego bezzasadnego pominięcia w postępowaniu jest oczywista. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 6 u.r.p.r. oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy organ uniemożliwił skarżącemu ubieganie się o przyznanie prawa rekompensaty za część majątku (nieruchomości) pozostawionego na tzw. Kresach, pomimo że skarżący wskazał we wniosku o wznowienie, że o uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. I OPS 3/17, która otworzyła skarżącemu możliwość wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie uzyskania rekompensaty w trybie ustawy zabużańskiej, powziął wiedzę w dniu [...] listopada 2017 r., co w konsekwencji w sposób istotny naruszyło konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a nadto zasadę zaufania do władzy publicznej, zapewnienia ochrony dziedziczenia i ochrony praw majątkowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Ministra z dnia [...] maja 2019 r., względnie, na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak też zażądano, na podstawie art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a., zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 u.p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoja rzecz od skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, argumentując, iż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 u.p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż przyjmuje się, że do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Na uwzględnienie nie zasługiwały szczególnie zarzuty naruszenia przepisów procesowych i to zarówno ten zasadniczy zogniskowany wokół podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście przyjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, jak też ten ewentualny bazujący na wytknięciu organowi I instancji braku aktywności procesowej w poszukiwaniu właściwej podstawy wznowieniowej, w sytuacji zupełnie czytelnego zamiaru i żądania skarżącego. Przedmiotowa uchwała została wydana w związku z pytaniem "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 u.r.p.r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?" Opowiadając się za stanowiskiem, że skutkuje to wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy zabużańskiej wyrażono pogląd, iż każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, co skutkuje nałożeniem na organ, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych. Jednocześnie wskazano, że w sytuacji gdy tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, to wówczas brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia, gdyż to od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą, będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. W uchwale tej zwrócono uwagę, że gwarancją realizacji tego prawa strony, wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a., jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie składu orzekającego mamy tu do czynienia jedynie z sygnalizacją możliwości wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która w żadnej mierze nie przesadza o skuteczności skorzystania z tej instytucji w indywidualnych przypadkach, w szczególności w tych, w których osoba zainteresowana rekompensatą nie przejdzie pozytywnie wstępnej fazy postępowania wznowieniowego. Rację ma zatem Sąd Wojewódzki twierdząc, że treść tej uchwały nie ma znaczenia przy ocenie dochowania terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż przesądzająca w tej kwestii jest treść normatywna art. 148 § 2 k.p.a., który to przepis wiąże rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazanie jako podstawy wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w myśl art. 147 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony, nigdy z urzędu, obliguje organ do stosowania art. 148 § 2 k.p.a., a nie art. 148 § 1 k.p.a., który zgodnie z wolą ustawodawcy znajduje zastosowanie do innych przesłanek wznowieniowych niż wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak ustrojowo ukształtowane przesłanki i warunki formalne wszczęcia postępowania wznowieniowego powodują, że organ administracji nie mógł stać się w kreatorem wszczęcia postępowania wznowieniowego, a tym bardziej samodzielnie i niezależnie od strony poszukiwać właściwej przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania. Co równie znamienne strona, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak też na późniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czy to przed Sądem Wojewódzkim, czy ostatecznie w skardze kasacyjnej, nie wskazała innej, niż wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanki wznowieniowej, próbując przerzucić ten obowiązek na organ administracji publicznej. Jednocześnie, pomimo samodzielnego, lecz dostatecznie czytelnego i klarownego określenia przesłanki wznowieniowej, nie wykazała zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało ocenić również jako niezasadny bowiem w sprawie, z uwagi na jego niedopuszczalność, nie doszło do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, otwierającego kolejną fazę procedowania, w której bada się zasadność podanej przyczyny wznowienia, a po jej pozytywnym zweryfikowaniu rozstrzyga się co do istoty sprawy. Dopiero zatem na tym dalszym etapie postępowania przystępuje się do oceny zasadności żądania przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z czym ewentualnie mogłyby się wiązać zarzucane naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 u.p.p.s.a.