II GSK 221/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 774/07 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości P. K. S. w O. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 774/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka P. S.A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6300 złotych, w zakresie kwestionowanej kary w wysokości 6000 złotych, oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 25 września 2006 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki A. nr rej. [...], którym wykonywany był przewóz dzieci do Gimnazjum w R.. Kierujący pojazdem zeznał, że w dni powszednie zaczyna kurs o godzinie 7:20 w miejscowości B. i za każdym razem zatrzymuje się na tych samych przystankach. W drogę powrotną przejazd rozpoczyna się o godzinie 15:20 w poniedziałki i wtorki, a w środy, czwartki i piątki o godzinie 14:30. Autobus przeznaczony jest wyłącznie do przewozu dzieci. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Zezwolenie takie zostało wydane w dniu 19 września 2006 r. i odebrane w dniu 13 października 2006 r. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 8, art. 14 § 1 i § 2, art. 109 § 1 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., zajął stanowisko, że w przypadku przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób dniem uzyskania wymaganego zezwolenia jest dzień jego doręczenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Syndyk Masy Upadłościowej P. w O. S.A. podniósł, że P. w O. S.A. na dzień kontroli, tj. 25 września 2006 r. posiadało zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wydane w dniu 19 września 2006 r., z terminem ważności do 19 września 2011 r. Zdaniem strony skarżącej, fakt odebrania zezwolenia w dniu 13 października 2006 r. nie ma znaczenia, a pięcioletni termin ważności nie został wyliczony w jego treści od daty doręczenia, a od daty wydania zezwolenia. Termin ważności zezwolenia, jak i termin legitymowania się uprawnieniami do przewozu należy liczyć od dnia sporządzenia zezwolenia, a przepis art. 110 k.p.a., na podstawie którego została wydana decyzja odnosi się do organu, a nie do strony. Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że organy inspekcji transportu drogowego obu instancji prawidłowo ustaliły, że kontrolowanym w dniu 25 września 2006 r. pojazdem wykonywany był przewóz regularny specjalny. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że skarżący nie dysponował w dacie kontroli wymaganym zezwoleniem. Jak wynika z akt sprawy zezwolenie takie zostało wydane w dniu 19 września 2006 r. z datą ważności do 19 września 2011 r. Niewątpliwie doręczenie lub ogłoszenie decyzji decyduje o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 k.p.a.), co oznacza, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nieokazania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego nie można utożsamiać z wykonywaniem takiego przewozu bez zezwolenia. Sąd podkreślił, że za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż kara pieniężna zastrzeżona dla nieposiadania i nieokazania zaświadczenia w trakcie kontroli. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1, art. 18a, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu wykonującego przewozy regularne specjalne bez wymaganego zezwolenia art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z Ip. 2.1. załącznika do tej ustawy; - prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 14 § 1 i § 2, art. 109 § 1 oraz art. 110 k.p.a., polegające na tym, że organ jest związany decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego. W uzasadnieniu organ podniósł, że skoro wydane w dniu 19 września 2006 r. zezwolenie nie zostało doręczone zainteresowanej stronie przed dniem kontroli drogowej, nie miała ona możliwości zapoznania się z jego treścią oraz z warunkami w nim określonymi. Tymczasem aby skarżąca mogła wykonywać zgodnie z przepisami prawa przewozy regularne specjalne stosownie do udzielonego zezwolenia i nie została narażona na odpowiedzialność wynikającą z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie wykonywania przewozów regularnych specjalnych powinno być poprzedzone zapoznaniem się z dokumentami dotyczącymi takiej działalności, w tym z zezwoleniem, a to z kolei wymaga wcześniejszego doręczenia dokumentów przez organ. Dopóki organ nie doręczył decyzji (zezwolenia) zainteresowanej stronie, sporządzony przez organ akt administracyjny nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie rozpoczyna swojego bytu prawnego, nie wiąże organu i strona nie może się na niego powołać, sama zaś decyzja może być w tym czasie wielokrotnie zmieniana przez organ. W związku z powyższym taka decyzja jako nie załatwiająca ostatecznie sprawy administracyjnej nie może być źródłem, z którego zainteresowane strony będą wywodziły określone prawa lub obowiązki i na które będą się powoływały zanim zostanie im doręczona lub ogłoszona. Organ podkreślił, że w orzecznictwie pojęcie "wydanie decyzji" oznacza doręczenie decyzji stronie, a zatem z dniem doręczenia stronie zezwolenia, a nie z dniem wydania przez organ zezwolenia w rozumieniu procesowym, uprawniony podmiot mógł rozpocząć wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1, art. 18a, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu wykonującego przewozy regularne specjalne bez wymaganego zezwolenia art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z lp. 2.1. załącznika do tej ustawy, a ponadto na zarzucie naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 i 2 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a., polegające na tym, iż organ jest związany decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego. Najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności czy też niezasadności skargi kasacyjnej ma drugi zarzut skargi kasacyjnej, a konkretnie odpowiedź na pytanie czy faktycznie skarżący wykonywał transport drogowy w dniu 25 września 2006 r. w miejscowości R. w ramach wydanego w dniu 19 września 2006 r. zezwolenia, które zostało stronie doręczone dopiero 13 października 2006 r., czy też wykonywał ten transport bez zezwolenia, gdyż w chwili kontroli nie posiadał tego zezwolenia w pojeździe i nie zostało ono doręczone stronie przed dniem kontroli, a dopiero po upływie kilku tygodni od podpisania tej decyzji. Zatem zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do uznania przez Sąd I instancji, że mimo niedoręczenia stronie zezwolenia przed dniem kontroli skarżący nie wykonywał transportu bez zezwolenia w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Niewątpliwie przedmiotowe zezwolenie zostało wydane w dniu 19 września 2006 r. z datą ważności do 19 września 2011 r., czyli obowiązywało od 19 września 2006 r. (zezwolenie wydawane jest na 5 lat) i faktycznie zostało doręczone stronie 13 października 2006 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla jej podstawy prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie budzi wątpliwości długi okres doręczenia decyzji stronie, którą był Syndyk masy upadłościowej P. S.A. w O., czy nastąpiło to z winy organu, czy też samej strony, która znajdowała się w szczególnej sytuacji prawnej (w fazie upadłości). Nie można wykluczyć, że zakłócenie z doręczeniem decyzji było spowodowane przyczynami niezależnymi od strony i trudno przyjąć, aby strona ponosiła ujemne konsekwencje przedłużenia okresu doręczenia decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie okoliczności opóźnienia w doręczeniu decyzji stronie, a także czy treść decyzji dotarła do wiadomości strony jeszcze przed doręczeniem i przed wykonywaniem przedmiotowego transportu ma znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy transport ten wykonywany był po wydaniu zezwolenia, a nie bez zezwolenia, jak to stanowią przepisy art. 87 i 92 ustawy o transporcie drogowym. Należy generalnie się zgodzić z obowiązującym powszechnie stanowiskiem zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, ale to nie oznacza, że bez znaczenia jest okres od momentu wydania aż do skutecznego procesowego doręczenia stronie. Nie ustalono w niniejszej sprawie w jaki sposób doręczono stronie decyzję, kiedy ją wysłano za pośrednictwem poczty i czy powiadomiono stronę w inny sposób o jej treści i możliwości odebrania od organu, a te okoliczności mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę rozpoczęcia obowiązywania przedmiotowego zezwolenia. Zasługuje na podkreślenie istotna okoliczność dotycząca przedmiotowego zezwolenia, że nie tylko pochodziło ono z określonej daty oznaczonej w decyzji, ale zawierało oznaczenie terminu ważności tego zezwolenia, które obejmowało niewątpliwie okres, w którym przeprowadzono przedmiotową kontrolę. Dlatego też nie jest tak jednoznaczne jak to twierdzi organ, że na skutek braku doręczenia decyzji w spornym okresie strona skarżąca wykonywała transport drogowy bez zezwolenia, gdyż nie weszło ono jeszcze do obrotu prawnego z powodu niedoręczenia go stronie. Powyższe wywody nie oznaczają, że każda decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej podpisania, a dla jej bytu prawnego nie jest wymagane jej doręczenie stronie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zamierza podważać dorobku doktryny i orzecznictwa w tym zakresie i zmieniać swoich dotychczasowych poglądów na temat znaczenia doręczenia decyzji i jego skutków prawnych dla bytu tej decyzji, ale w tej sprawie mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, która wymaga wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji. Gdyby bowiem okazałoby się, że nastąpiła nieuzasadniona zwłoka w doręczeniu decyzji, albo sposób doręczenia tej decyzji był wadliwy, a strona była wcześniej powiadomiona o treści decyzji, to przywiązywanie wagi tylko do daty doręczenia w oderwaniu od okoliczności sprawy nie byłoby prawidłowe. Istotną przesłanką kary administracyjnej jest bezprawność działania strony, a w tym konkretnym przypadku winno być wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Natomiast niewątpliwie transport ten był wykonywany po wydaniu wymaganego zezwolenia, a jedynie przed jego ostatecznym doręczeniem stronie, które trwało prawie miesiąc. W tych okolicznościach wymierzenie stronie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia budzi wątpliwości i dlatego Sąd I instancji był władny uchylić zaskarżoną decyzję, wskazując na potrzebę ponownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zatem nie naruszył on przepisów postępowania w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie nastąpiło, jak już podkreślono wyżej, naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem wszystkie wskazane przepisy prawa materialnego dotyczą sytuacji braku wymaganego zezwolenia, a Sąd I instancji wyraził poważne wątpliwości czy może w ustalonym stanie faktycznym przyjąć, że po stronie skarżącej brak było tego zezwolenia, skoro na tydzień przed kontrolą było ono już wydane (podpisane i oczekiwało na doręczenie). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.