II SA/Rz 1039/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości - skargę oddala - UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. B.J. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...]. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. A.J. oświadczyła, że dołącza się do wniosku B.J. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania na wiosek B.J. i A.J. , w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...]. [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], w [...]. Organ I instancji podał, że we wnioskowanej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne, zakończone decyzją Starosty z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], orzekająca o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...],[...] i [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...],[...] i [...]. Z uwagi na fakt, że od ww. decyzji nie wniesiono odwołania, stała się ona ostateczna, a w konsekwencji funkcjonuje w obrocie prawnym. Zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu administracyjnym, co z kolei stanowi przeszkodę do skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu spornych nieruchomości. Wnioskodawcy wnieśli zażalenia na opisane wyżej postanowienie organu I instancji podnosząc, że jego rozstrzygnięciem nie objęto działki nr [...] w [...]. Zdaniem A.J., okoliczność ta uzasadniała potraktowanie żądania jako nowego wniosku. Tym bardziej, że nie zabraniają tego obowiązujące przepisy prawa. B.J. podniósł z kolei, że jego wniosek winien potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, względnie jak nowy wniosek. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...]. Zdaniem organu odwoławczego, odmowę wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie uznać należało za zasadną, gdyż wobec ostatecznego załatwienia sprawy decyzją z dnia [...] maja 2018 r., ponowne wszczęcie i rozpatrzenie sprawy skutkowałoby wydaniem decyzji z kwalifikowaną wadą nieważności. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, ze działka nr [...] uległa podziałowi a działki nr [...], [...],[...], [...],[...] i [...]. Następie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], działka nr [...] – na działki nr [...] i [...], działka nr [...] – na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] – na działki nr [...] i [...]. Decyzja Starosty z dnia [...] maja 2018 zawiera zatem orzeczenie o wszystkich działkach odpowiadających dawnej działce nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B.J. wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonego postanowienia Wojewody. Zdaniem skarżącego, sam fakt zawarcia przez Gminę Miasto [...] umowy użyczenia nieruchomości oraz jej treść zostały zatajone przez Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] maja 2018 r. Zaistniałą zatem podstawa do wznowienia postępowania admiracyjnego, a samo rozstrzygnięcie Wojewody uznać należy za błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga B.J. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ujęciu materialnym sprawę administracyjną stanowi przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach (i ich hipotezach) stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (T. Woś, w: red. T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 122). W swej istocie pojęcie sprawy administracyjnej łączyć należy z określonym stosunkiem administracyjnoprawnym i tożsamością jego elementów konstrukcyjnych. Takie rozumienie sprawy administracyjnej pozwala na ustalenie treści i granic konkretnej sprawy administracyjnej, a także rozstrzygnięcie czy w dwu (lub więcej) decyzjach mamy do czynienia z identycznością rozstrzygniętych w nich spraw. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Wobec powyższego, ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tę sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29.10.2019 r. II SA/Gl 909/19; dostępny na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Aby zachodziła res iudicata sprawa musi zatem dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Starosta [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącego oraz M.J. i A.J. , orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...] i [...] w [...]. Od powyższej decyzji strony nie wniosły odwołania, wobec czego – jak wynika z adnotacji pracownika organu dokonanej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych – rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem [...] czerwca 2018 r. Co istotne, skarżący również nie kwestionuje, że opisana wyżej decyzja stałą się ostateczna. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. oraz A.J. z dnia [...] września 2019 r., obejmujący żądanie zwrotu części działki nr [...] w [...], dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją organu administracji. Z informacji uzyskanych od BGM Miasta [...] wynika, że objęta wnioskiem część działki nr [...] stanowi obecnie działki nr [...] i [...] (pismo z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]). O zwrocie ww. nieruchomości rozstrzyga zaś decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], odmawiając uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącego i A.J. zachodzi powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu administracyjnym. To zaś stanowi przeszkodę do skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu spornych nieruchomości w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. i obligowało do wydania postanowienia w oparciu o wskazaną regulację. Zaskarżone rozstrzygniecie Wojewody [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] uznać zatem należało za w pełni legalne. Argumentacja skarżącego nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie dotyczyła wprost przedmiotu zaskarżenia – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Sąd jest natomiast związany przedmiotem zaskarżenia wskazanym przez stronę skarżącą, gdyż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że ewentualne zarzuty związane z zaistnieniem przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wykraczają poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Tym bardziej, że wniosek skarżącego i A.J. dotyczył zwrotu nieruchomości a nie wznowienia postępowania. Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono jako niezasadną.