I GSK 842/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 611/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018r., sygn. akt I SA/Bk 611/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], wydaną w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w L. stwierdził, że S. K. jako były członek zarządu A. ponosi, solidarnie wraz z innymi członkami zarządu, odpowiedzialność za zadłużenie A. z tytułu nieopłaconych składek za okres od sierpnia 2006 r. do października 2007r. Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w L. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013r., sygn. [...]. Złożoną przez skarżącego apelację oddalił następnie Sąd Apelacyjny w B. (wyrok z dnia [...] czerwca 2014r. sygn. akt [...]). W dniu [...] lipca 2014r. skarżący złożył wniosek o umorzenie zadłużenia wynikającego z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na FUS, FP i FGŚP w części finansowanej przez płatnika za zatrudnionych pracowników, wynikających z ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. Tego samego dnia organ wydał też decyzję nr [...], mocą której umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek na FUS za okres sierpień-wrzesień 2006r., listopad-grudzień 2006r. W dniu [...] lutego 2015r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. Ze względu na to, że zadłużenie objęte decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. zostało ostatecznie uregulowane w dniu [...] stycznia 2015r. przez pozostałych członków zarządu solidarnie zobowiązanych do spłaty zadłużenia A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], organ uchylił w całości obie ww. decyzje wydane [...] stycznia 2015r. i umorzył postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. I SA/Bk 690/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę od tej decyzji stwierdzając, że Prezes ZUS trafnie uznał, że w sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a postępowanie w sprawie umorzenia należności ciążących na Skarżącym, wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r., było bezprzedmiotowe i uzasadniało uchylenie decyzji. Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. II GSK 1567/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku oraz zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015r. W uzasadnieniu NSA wskazał, że spłata należności dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie jej umorzenia, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym i nie daje podstaw do jego umorzenia. Z tego powodu skargę kasacyjną uznano za zasadną, a wniosek o umorzenie należności należy ponownie rozpatrzeć. W konsekwencji ww. orzeczenia NSA, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Organ wskazał, że przedstawił poczynione w sprawie ustalenia wskazujące, że skarżący otrzymuje aktualnie świadczenie emerytalne w wysokości 2.275,32 zł netto, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną osiągającą dochód w wysokości 2.950,35 zł netto miesięcznie, a stałe wydatki związane z jego utrzymaniem wynoszą łącznie 1.782,32 zł (czynsz, opłaty eksploatacyjne, leczenie, PZU, odzież, środki czystości, wyżywienie), żony zaś 2.063,43 zł. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem ½ części spółdzielczego własnościowego mieszkania o pow. 80 m2 oraz, że nie jest właścicielem samochodu. Według oświadczenia skarżącego nie korzysta on z pomocy społecznej. Organ ustalił ponadto, że w 2015r. skarżący uzyskał dochód w wysokości 28.835,84 zł, w 2016r. w wysokości 28.909,57 zł, a w 2017r. w wysokości 29.027,08 zł. Skarżący nie zalega z opłatą podatków i nie posiada nadpłat z tytułu podatków. Z informacji uzyskanych z MOPS wynika, że skarżący nie otrzymuje pomocy finansowej. Nie pobiera też świadczeń z Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia. Dodatkowo ustalono, że w 2018 r. małżonkowie przekazali udziały w nieruchomościach gruntowych położonych w L. na rzecz A. K. i P. K. Organ stwierdził, że umorzenie należności może dotyczyć tylko składek w części finansowanej przez płatnika składek i tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1778 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W ocenie Prezesa ZUS w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 1-3 w zw. z art. 32 u.s.u.s. Z oczywistych przyczyn zastosowania nie ma zdaniem organu art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie zachodzą także przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b) u.s.u.s. Nie można też stwierdzić, że zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 tej ustawy. Organ podkreślił, że egzekucja przedmiotowych należności nie była prowadzona. Ponadto, zadłużenie wynikające z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący otrzymuje przy tym świadczenie emerytalne i jest właścicielem nieruchomości. Majątek ten pozwoliłby zatem na skuteczne dochodzenie należności wobec skarżącego. Prezes ZUS podniósł ponadto, że obecnie nie ma konieczności prowadzenia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Zaległość wynikająca z decyzji przenoszącej odpowiedzialność została bowiem uregulowana w całości w dniu [...] stycznia 2015r. przez pozostałych członków zarządu A. Zapłata zobowiązań wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. przez pozostałych dłużników solidarnych skutkuje zwolnieniem z obowiązku ich zapłaty przez skarżącego. W związku z żądaniem rozpatrzenia sprawy również w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, organ zaznaczył, że umorzenie należności z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. Zadłużenie z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. dotyczy należności w części finansowanej przez płatnika składek za zatrudnionych pracowników, więc przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma zastosowania. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018r. Na wstępie WSA wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. II GSK 1567/16, uchylił wyrok WSA w Białymstoku oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2015r., którą to decyzją Prezes ZUS uchylił w całości decyzje z dnia [...] stycznia 2015r. o nr [...] i [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Z powyższego zatem wynika, że na skutek wyroku NSA w obrocie prawnym pozostały wydane w pierwszej instancji decyzje z dnia [...] stycznia 2015r. i konieczne było rozpatrzenie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku postępowania. Efektem tego stały się dwie decyzje, mocą których Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015r. o nr [...] odmawiającą umorzenia należności (rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...]) oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o nr [...] umarzającą postępowanie z uwagi na brak podstaw prawnych do rozpoznania wniosku (rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...]). W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje pierwszą z tych decyzji, która dotyczy jego wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Zdaniem WSA rozpoznając niniejszą sprawę organ wziął pod uwagę możliwość wystąpienia wszystkich przesłanek pozwalających na umorzenie należności i słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Wyniki tej oceny zostały przekonująco przedstawione w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji organ przeanalizował sytuację materialną skarżącego w odniesieniu do przesłanek zdefiniowanych jako całkowita nieściągalność należności. Ustalił dochody skarżącego i małżonki oraz posiadany majątek i wskazał, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od skarżącego należności. Jednocześnie organ podkreślił, że egzekucja przedmiotowych należności nie była prowadzona, a zadłużenie wynikające z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Obawy skarżącego, że opłacenie wysokich należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawi jego i rodzinę możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, powinny zostać złagodzone w świetle stanowiska organu o braku konieczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego, a to z tego powodu, że zaległość wynikająca z decyzji o przeniesieniu na byłych członków zarządu A. odpowiedzialności za zadłużenie tego A. z tytułu nieopłaconych składek ZUS, została już uregulowana w całości przez pozostałych członków zarządu. Wobec istoty solidarnej odpowiedzialności, a taki charakter ma odpowiedzialność m.in. skarżącego za wymienione zaległości A., zapłata, o której mowa skutkuje zwolnieniem z obowiązku zapłaty należności przez skarżącego na rzecz ZUS. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sprawie nie mogło dojść do uznania nieściągalności należności z przyczyn wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 (śmierć dłużnika), pkt 2 (oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika), pkt 4 (niezaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym), pkt 4b (niezaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym). Organ nie naruszył § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia, ponieważ akt ten nie miał zastosowania w sprawie. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (składek opłacanych na ich własne ubezpieczenie). Organ wyjaśnił skarżącemu, że zadłużenie z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczy należności w części finansowanej przez płatnika składek za zatrudnionych pracowników, stąd przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisy przywołanego rozporządzenia nie mogły być stosowane w sprawie. Okoliczności związane z trudną sytuacją materialną i zdrowotną skarżącego nie mogły być zatem rozpatrywane z punktu widzenia regulacji przywołanego rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Zarzucił: Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ nie skorzystał z prawa do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w sprawie, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Natomiast zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Tym samym skoro w sprawie stwierdzono, że żadna z przesłanek z art. 28 ust 3 u.s.u.s. nie zachodzi, odmowna decyzja organu rentowego ma charakter związany. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło, a w konsekwencji, dlaczego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu I instancji organ przeanalizował sytuację materialną skarżącego w odniesieniu do przesłanek zdefiniowanych, jako całkowita nieściągalność należności. Ustalił dochody skarżącego i jego małżonki oraz posiadany majątek i wskazał, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od skarżącego należności. Jednocześnie organ podkreślił, że egzekucja przedmiotowych należności nie była prowadzona, a zadłużenie wynikające z decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sprawie nie mogło dojść do uznania nieściągalności należności z przyczyn wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 (śmierć dłużnika), pkt 2 (oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika), pkt 4 (niezaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym), pkt 4b) (niezaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym). Nieusprawiedliwiony zatem jest podniesiony skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. WSA w Białymstoku oddalając skargę, nie naruszył tych przepisów, gdyż zasadnie uznał, że przeprowadzone przez organ postępowanie było zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania okazały się zatem niezasadne. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Powyższe oznacza wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczenia jak w sentencji.