II SA/Op 340/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej G. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2017 r. A. G. (zwana dalej również inwestorką) zwróciła się do Wójta Gminy Dąbrowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną - w tym miejscami postojowymi, billboardem reklamowym, oraz na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego, zaplanowanej na działce nr a, k.m. [...], w miejscowości [...]. We wniosku określono sposób komunikacji, potrzeby w zakresie infrastruktury, podano szczegółowy opis i gabaryty obiektu, parametry techniczne i wpływ inwestycji na środowisko. Dołączono też egzemplarz kopii mapy zasadniczej i kopii mapy ewidencyjnej (skala 1:1000) oraz koncepcję zagospodarowania działki. Po uzupełnieniu - na wezwanie organu I instancji - wniosku i nadesłaniu przez inwestorkę żądanych dokumentów, pismem z dnia 8 marca 2018 r. Wójt Gminy Dąbrowa zawiadomił strony, w tym m.in. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu oraz Zarząd Dróg Powiatowych w [...], o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Po uzgodnieniu projektu decyzji ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Zarządem Dróg Powiatowych w [...], Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Opolu oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Gliwicach w zakresie melioracji wodnych, organ I instancji pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 11 maja 2018 r. zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosiła G. R. (zwana dalej również skarżącą), wskazując, że powinna ona być realizowana na uboczu miejscowości, żeby uniknąć zakłócania codziennego życia mieszkańców poprzez transport dostawczy i dojazd klientów. Podkreśliła, że podobny sklep funkcjonuje w [...] i jego sąsiedzi skarżą się na szkody w ogrodzeniu, zaśmiecanie otoczenia, nieprzyjemne zapachy ze śmietników, do których wyrzucane są resztki i zepsute towary ze sklepu. Z tego względu wniosła o zmianę lokalizacji sklepu bądź zobowiązanie inwestora do zabezpieczenia jej ogrodzenia, np. pasem zieleni i zakazem ustawiania śmietników pod tym ogrodzeniem. Skarżąca zawnioskowała o codzienne wywożenie śmieci oraz zwróciła uwagę na kwestię hałasu, który może przekroczyć dopuszczalne normy. W piśmie z dnia 18 maja 2018 r. również P. C. sprzeciwił się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na wzmożony hałas. W piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. inwestorka odniosła się do zgłoszonych zastrzeżeń i wyjaśniła, że sklepy małopowierzchniowe zawsze lokalizowane są blisko klientów, a inwestycja ogranicza się do działki nr a. Nie ma ona wpływu na tereny przyległe oraz nie narusza codziennego życia mieszkańców. Poza tym wywóz śmieci będzie odbywał się zgodnie z obowiązującym prawem. Inwestorka zobowiązała się też do obsadzenia zielenią izolacyjną terenu graniczącego z lokalizacją ul. [...]. Następnie Wójt Gminy Dąbrowa decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r., nr [...], ustalił na rzecz A. G. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi oraz billboardem reklamowym, po uprzedniej rozbiórce istniejących budynków, na działce nr a w [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą. W decyzji tej Wójt określił, że zabudowa usługowo-handlowa obejmuje powierzchnię zabudowy do 400 m². W ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wyznaczył nieprzekraczalne linie nowej zabudowy w odległości 26 m od granicy drogi krajowej i 8 m od granicy drogi powiatowej oraz określił m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr a do 20%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego niniejszą decyzją: min. 20%, szerokość elewacji frontowej: do 39 m oraz ustalił wskaźniki dla billboardu (nośnika reklamowego). W rozstrzygnięciu organ zawarł również ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w ramach których przyjął m.in., że liczba miejsc parkingowych powinna wynosić 25 na 1000 m² powierzchni sprzedaży i należy je zlokalizować na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana. Ponadto organ ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i w tym zakresie określił m.in. warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ wskazał nadto, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Również wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przedstawiono w załącznikach. W uzasadnieniu decyzji Wójt przytoczył stosowne przepisy ustawy i podał, że wyznaczył wokół działki, na której planowana jest inwestycja, obszar analizowany - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ ustalił, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony drogi powiatowej - ul. [...], z której planuje się obsługę komunikacyjną inwestycji, wynosi ok. 70 m, a więc przyjęta zgodnie rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 210 m w każdą stronę od wszystkich granic działki nr a. Wskazał, że działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami o funkcji usługowej. Można zatem ocenić, że pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie planowane przedsięwzięcie jest dopuszczalne. Reasumując, organ stwierdził, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, że spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji pozytywnej. W odwołaniu od powyższej decyzji G. R. zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 59 ust. 1 ustawy. Na podstawie tych zarzutów wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych, odwołująca dowodziła, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na czym oparł organ swoje ustalenia. Nie sposób też określić, która część jest częścią faktyczną, a która prawną. Zdaniem skarżącej, z lakonicznego uzasadnienia nie można też odczytać, jakie warunki dotyczące planowanej inwestycji organ sprawdził i na jakich dowodach oparł twierdzenie, że zostały one spełnione. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy skarżąca podniosła, że organ nie poczynił należytych ustaleń w zakresie miejsc parkingowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 maja 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odnotował, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach którego organ I instancji w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. przedstawił uzupełnienie analizy urbanistycznej. Następnie Kolegium przytoczyło i omówiło mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy i rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, w związku z planowaną inwestycją zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, zatem brak było podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ podkreślił, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo określono wielkość obszaru analizowanego, bowiem skoro szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji wynosi 70 m, to zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia przyjęto właściwą odległość granicy obszaru analizowanego od granic terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. 210 m. Uznał też, że inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-handlowego nie powoduje zmiany dotychczasowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację. Na terenie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa o podobnej funkcji, czyli zabudowa usługowa. Dostrzegł również, że ustalono dwie linie zabudowy, co było uzasadnione, ponieważ działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono - zdaniem Kolegium - zgodnie z wynikami analizy, według której kształtuje się on w przedziale od 2% do 24%, przy średnim wskaźniku wynoszącym 14% powierzchni zabudowy działek objętych analizą, i wskazano, że maksymalnie może on wynieść do 20%, co odpowiada wymogom § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej od ul. [...] ustalono do 39 m, uwzględniając wymagania § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem z analizy wynika, iż w terenie analizowanym szerokości elewacji frontowych wynoszą od 6,5 m do 73 m (średnia szerokość to ok. 39 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w terenie analizowanym wynosi, zgodnie z analizą od 3 m do 9 m, średnio 4 m, stąd przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie wynosiła do 3,5 m jest zgodne z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Również geometrię dachu ustalono jako kontynuację geometrii dachu budynków zlokalizowanych w obszarze analizy, które posiadają zróżnicowaną geometrię dachów. Natomiast odstąpiono od ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ponieważ w analizowanym obszarze brak jest jednoznacznego kierunku kalenicy. W ocenie Kolegium, także ustalenia dla billboardu (nośnika reklamowego) dotyczące jego szerokości (do 5,2 m), wysokości ekranu (2,5 m) i wysokości konstrukcji łącznie z ekranem (do 10 m) nie pozostają w sprzeczności z zachowaniem ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W przekonaniu organu odwoławczego, decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 ustawy, określone w zakresie uwzględniającym charakter projektowanej inwestycji. W szczególności słusznie przyjęto, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich i nie powoduje uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem czy zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Decyzja ta spełnia też inne wymogi, a mianowicie jej projekt sporządzony został przez urbanistę posiadającego uprawnienia do projektowania, została uzgodniona z właściwymi organami i nie jest wymagane wydanie decyzji tzw. "środowiskowej". Dalej podkreśliło Kolegium, że nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bowiem bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy może, ale nie musi określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Dopiero projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami decyzji regulującymi to zagadnienie, jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (np. co do zachowania odległości czy sposobu urządzenia miejsc postojowych). Kolegium przyznało, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest lakoniczne, ale wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Dąbrowa, organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i nieprecyzyjne określenie warunków zabudowy wobec budynków mieszkalnych, dla których inwestycja usługowo-handlowa wraz z infrastrukturą techniczną będzie stanowiła dużą uciążliwość, z pominięciem zbadania dopuszczalności obciążeń typu hałas czy zakłócanie ciszy nocnej oraz miejsc postojowych na parkingu. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w sposób wszechstronny i pominięcie ustaleń w zakresie miejsc postojowych, natężania ruchu i hałasu na obszarze, na którym ma być wybudowana inwestycja usługowo-handlowa, oraz naruszenia interesu indywidualnego strony. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi G. R. ponowiła dotychczas prezentowaną argumentację, akcentując, że Kolegium błędnie uznało, iż Wójt Gminy Dąbrowa prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji, ponieważ organ nie odniósł się do wszystkich elementów, które zamierzał ustalić. Pominął bardzo znaczącą dla okolicznych mieszkańców kwestię miejsc postojowych i związanych z tym uciążliwości (hałas, zanieczyszczenie powietrza). Brak jest też rozważań, czy w interesie społecznym leży ograniczenie interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwróciło uwagę na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, której istotą nie jest określenie wymaganej liczby miejsc postojowych. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r. odmówił dopuszczenia B. S., R. K. i J. S. do udziału w charakterze uczestników postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez naruszenie zasady kontynuacji funkcji. Wyjaśnił, że dotychczas jest to funkcja usługowo-mieszkaniowa, przy czym usługi te są rozumiane jako drobne małe placówki handlowe (sklepiki osiedlowe). Natomiast na analizowanym terenie ma powstać handel w obiekcie wielkopowierzchniowym. W tym zakresie odwołał się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazał też na różnice występujące w załącznikach graficznych zawartych w aktach co do działki nr b. Otóż, na jednej z map jest to działka zabudowana, a na drugiej niezabudowana, przy czym działka ta mieści się w obszarze analizowanym. Końcowo zwrócił uwagę na charakter sąsiadującej zabudowy, ponieważ w bezpośrednim otoczeniu jest szkoła, boisko, "[...]". Zdaniem pełnomocnika, takie przeznaczenie sąsiadujących działek kłóci się z zabudową obiektem handlowym wielkopowierzchniowym. Podniósł także pełnomocnik, że mapy dotyczące terenu przyszłej inwestycji nie zawierają istniejącego tam zadrzewienia wieloletnimi dębami. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania – K. G. wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie do zarzutów skargi podniósł, że określenie miejsc parkingowych i postojowych następuje tylko ogólnie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uszczegółowienie takich miejsc następuje w pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej skrócie ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego - na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej), zwanego w dalszym ciągu w skrócie rozporządzeniem. Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja dotyczyło ustalenia na rzecz A. G. na działce nr a w [...] warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi oraz billboardem reklamowym, po uprzedniej rozbiórce istniejących budynków. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z w wymogami prawa. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Podkreślenia również wymaga, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz - pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2018 r., Wyd. C.H.Beck, s. 627). Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący - zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w granicach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że część parametrów nowej zabudowy została ustalona w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Uwaga ta dotyczy - w pierwszej kolejności - przyjętej przez organy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji "do 20%". Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym wedle § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym zakresie organ I instancji w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. wskazał, że zastosowano dopuszczalne w § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępstwo. W związku z tym podkreślenia wymaga, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Każde zatem odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1299/17). Tymczasem w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia co do dokonanego odstępstwa od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast brak stosownej argumentacji w tej kwestii wyklucza możliwość oceny, czy wyznaczenie tego parametru we wskazanej w decyzji wysokości nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Co więcej, Kolegium w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazało na zgodność omawianego wskaźnika z § 5 ust. 1 rozporządzenia, co jest sprzeczne z danymi przedstawionymi w analizie, w której określono średnią wielkość powierzchni zabudowy na poziomie 14%. Jak już wspomniano, uzasadnienie zastosowanego odstępstwa przez wprowadzenie wskaźnika większego od średniego powinno być zawarte w analizie, która jest sporządzana przez urbanistę posiadającego uprawnienia do projektowania, a nie w piśmie wyjaśniającym Wójta. Poza tym, zdaniem Sądu, ustalenie wskaźnika "do 20%" stwarza możliwość zrealizowania obiektu także poniżej średniej wartości w obszarze analizowanym. W tym przypadku uzasadnione byłoby zatem wprowadzenie dolnej wartości progowej tego parametru. Kolejna wadliwość kontrolowanych decyzji dotyczy nieprawidłowego określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidziano odstępstwo od tej zasady, przyjmując, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,8 m, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy ustalono ten parametr "do 39 m". W ocenie Sądu, przyjmując nawet dopuszczalną w § 6 ust. 1 rozporządzenia tolerancję do 20%, należy stwierdzić, że wskaźnik ten w decyzji Wójta Gminy Dąbrowa ustalono powyżej średniej wartości. Dopiero w piśmie Wójta z dnia 14 lutego 2019 r. wyjaśniono, że skorzystano z regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia, jednak i w tym przypadku w załączonej do decyzji analizie urbanistycznej brakuje uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa. Z kolei w uzasadnieniu decyzji odwoławczej błędnie wskazano, że uwzględniono wymagania § 6 ust. 1 rozporządzenia i że "średnia szerokość to ok. 39 m", co stoi w sprzeczności z danymi analizy urbanistycznej, gdzie określono średnią szerokość elewacji frontowej na 13,8 m. Resumując stwierdzić trzeba, że omówione wyżej odstąpienia od zasad ustalonych w rozporządzeniu wymagały szczegółowego uzasadnienia przede wszystkim w analizie, a następnie w decyzjach organów orzekających, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z powiedzianego dotąd wynika, że decyzje organów obu instancji wydane zostały nie tylko z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, ale również przepisów prawa procesowego. Niewątpliwie potwierdził się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle treści tego przepisu, stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji i wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie. Jak wykazano, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie tłumaczą wystarczająco opisanych powyżej kwestii, a dodatkowo w przypadku decyzji odwoławczej uzasadnienie jest miejscami wręcz mylące. Nadmienić trzeba, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. To właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, bowiem strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej motywy podjętej decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ nie omówi dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie działanie organu pozostaje nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Poza tym organy nie wyjaśniły należycie - w związku ze stwierdzonymi brakami analizy urbanistycznej odnośnie do zastosowanych odstępstw - wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które uprawniały je do wyrażenia oceny, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Świadczy to o naruszeniu również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie wnikliwego jego rozpatrzenia i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza powyższymi uchybieniami Sąd z urzędu uwzględnił to, że Kolegium nie zapewniło udziału w postępowaniu dwóm podmiotom, tj. Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu, które prawidłowo zostały uznane przez organ I instancji za strony niniejszego postępowania. Stronom tym nie tylko nie doręczono decyzji Kolegium z dnia 21 maja 2019 r., ale również nie kierowano do nich korespondencji w toku całego postępowania odwoławczego. Przyjąć trzeba, że takie działanie organu nie wynikało z uznania, że wskazane podmioty nie zaliczają się do kręgu stron postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyrażono takiego stanowiska. Natomiast pomijając w postępowaniu Zarząd Dróg Powiatowych w [...] i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu, organ odwoławczy naruszył niewątpliwie prawa procesowe tych podmiotów, zagwarantowane w art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpoznawanej sprawie wskazane podmioty zostały pozbawione czynnego udziału w obronie własnego interesu w toku całego postępowania odwoławczego. W przekonaniu Sądu, wykazane powyżej naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Szczególnego podkreślenia wymaga, że ujawnienie omawianego naruszenia skutkuje uchyleniem przez sąd aktu administracyjnego bez względu na to, czy w istocie miało ono lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki uzasadnia kategorycznie sformułowana dyspozycja komentowanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a ponadto pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiwsa z 2005 r., nr 4, poz. 66; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 832/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 705/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 217/17). Dodatkowo, podzielić też trzeba pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14). Również w akceptowanym przez sądy administracyjne piśmiennictwie prezentowane jest zasługujące na aprobatę stanowisko, wedle którego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 594; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 841-842). We wskazanym ostatnio komentarzu przywołano celną argumentację T. Kiełkowskiego, który pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przypisuje bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W tym zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo (por. również wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 682/16 oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 279/16 i z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 175/15). Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie - oprócz uchybień omówionych już wcześniej - skutkować musiało wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi zaznaczyć trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Natomiast konkretna liczba i sposób urządzania miejsc postojowych stanowi przedmiot postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy wymaga, by decyzja ta określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do m.in. obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Wystarczające jest zatem ogólne określenie, jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z zabudową może powstać na danym terenie. Takie stanowisko jest przeważające w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/13). Podobnie decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy kwestii związanych ze zwiększeniem hałasu czy innymi uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich, które są regulowane przez Prawo budowlane i rozstrzygane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego oraz udzielania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego oraz dodatkowo naruszenia przez organ odwoławczy prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Ponadto w postępowaniu administracyjnym organ rozpozna również zarzuty zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej dopiero na rozprawie. Sąd nie uznał za celowe odnoszenie się do tych zarzutów w sytuacji, gdy pozostałe strony postępowania sądowego nie mogły się do nich ustosunkować i gdy stwierdzone powyżej naruszenia prawa czyniły koniecznym uchylenie wydanych w sprawie decyzji.