I OSK 1373/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1739/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, a ponadto uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1739/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości drogowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewoda M. stwierdził nabycie z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Miasto K. własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej K., zajętej pod drogę gminną – ul. W. Na wniosek O. G. z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a w jego wyniku decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji nacjonalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...] marca 2005 r. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony przez Gminę Miasta K., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ centralny przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podniósł, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z ustaleń Ministra wynikało, że sporna nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (po wydzieleniu z działki nr [...]), stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność O. G. (odpis księgi wieczystej KW nr [...]), a zatem w w/w dniu nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ustalono również, iż na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 84), ul. W. w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.). Stosownie zatem do art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym, ulica W. w K. stała się z tym dniem drogą gminną. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, na podstawie oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., projektu podziału nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz mapy zasadniczej w skali 1:500 sekcja [...], organ wojewódzki przyjął, że przedmiotowa działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną tj. ul. W. W ocenie organu nadzoru, kwestia zajęcia gruntu pod drogę powinna być jednak udokumentowana stosowną mapą, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i bezspornie odnoszącą się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy, jak wywodził Minister, brak było zaś mapy, z której wynikałby przebieg granicy nieruchomości i umiejscowienie linii rozgraniczających drogę publiczną - na wspomnianą wyżej datę. Powyższe – zdaniem organu nadzoru – świadczyło o braku należytego udokumentowania w sprawie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto, wg Ministra Infrastruktury, organ wojewódzki nie wyjaśnił też kwestii władania przedmiotową nieruchomością. Powołanie się przez Wojewodę M. na treści zawarte w metryce ul. W.- Lp. ks. Inwentarz. [...], sporządzonej w maju 1990 r., w zakresie władztwa faktycznego, nie było w tej mierze prawidłowe, gdyż metryka ulicy – zdaniem organu - nie stanowiła dokumentu potwierdzającego to władztwo. Z oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z [...] grudnia 2004 r. wynikało przy tym jedynie, iż działka nr [...], pozostawała w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. w dniu [...] grudnia 1998 r., tym niemniej do wskazanego oświadczenia nie zostały dołączone żadne dokumenty, które potwierdzały by wykonywanie jakichkolwiek prac związanych z utrzymaniem drogi. W rezultacie więc organ nadzoru uznał, że w postępowaniu zwykłym, zakończonym kwestionowaną decyzją, organ wojewódzki nie udokumentował należycie zajęcia oraz władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. co stanowiło rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Na wyżej przedstawioną decyzję Miasto K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia[...] listopada 2009 r. Zdaniem skarżącego, w/w decyzje naruszały: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na ich błędnej wykładni a także art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, że Wojewoda M., wydając decyzję z dnia [...] marca 2005 r. dysponował obszernym materiałem dowodowym takim jak: oświadczenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej, mapa projektu podziału nieruchomości z [...].08.2004 r., metryka ulicy W. założona w maju 1990 r., uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, który to materiał był całkowicie wystarczający do stwierdzenia zaistnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że była ona bezzasadna. Na wstępie, Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zwracając przy tym uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki takie jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja oraz stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie każdy zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. Następnie, Sąd omówił przesłanki warunkujące – wg art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie było rzeczą bezsporną, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w K. była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością O. G. Natomiast, podzielając w całości stanowisko Ministra Infrastruktury, uznał, że pozostałe przesłanki, zawarte w w/w przepisie nie zostały spełnione. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ani z mapy zasadniczej, ani z mapy z projektem podziału, jak i z metryki ulicy W. nie wynikało, by objęta kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzja nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną i by Gmina K. władała tą nieruchomością. Okoliczności tych nie potwierdzała – wg Sądu - także uchwała nr [...] Rady Nadzorczej Miasta K. z [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. W oświadczeniu Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. – jak wywodził Sąd – zostało wprawdzie podane, że przedmiotowa działka nr [...] pozostawała w dniu [...] grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. i była zajęta pod drogę publiczną – ul. W., jednakże z oświadczenia tego nie wynikało, na podstawie czego składający to oświadczenie opierał swoją wiedzę na ten temat. Właściciel nieruchomości – O. G. utrzymywał natomiast, że zajęcie części jego działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], nastąpiło dopiero w 2000 r., gdy przystąpiono do budowy nawierzchni ul. W. na wysokości jego nieruchomości. Przebiegająca zaś na tym odcinku ul. W. była tylko drogą gruntową, bez urządzonej nawierzchni, działka nr [...] była ogrodzona a przed ogrodzeniem od wielu lat składował na niej materiały budowlane i taki stan istniał do listopada 2000 r. Wówczas to przedsiębiorstwo wykonujące nawierzchnię zdemontowało ogrodzenie i przeniosło materiały budowlane w inne miejsce. Wg oświadczenia O. G., jak podkreślił Sąd, dopiero też wtedy doszło do zajęcia części jego nieruchomości oznaczonej nr [...] pod ulicę W. W tej sytuacji – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż fakt zajęcia gruntu pod drogę publiczną oraz władztwo publicznoprawne nie zostały przez organ wojewódzki wyjaśnione w sposób pozwalający na ocenę, czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października1998 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto K. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że sporządzony w dniu [...] sierpnia 2004 r. projekt podziału działki [...] oraz mapa zasadnicza znajdująca się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., a nadto sporządzona w maju 1990 r. metryka ulicy N. oraz treść uchwały [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a w szczególności jej załącznik nr 2 ( poz. 213), nie pozwalają na przyjęcie, że wszystkie przesłanki, odnośnie art. 73 zostały spełnione, 2. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez uznanie, że sporządzając mapę na potrzeby postępowania z art. 73, geodeta uprawniony nie wykonał jej według stanu na 31 grudnia 1998 r., 3. art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 76 K.p.a. poprzez przyjęcie, że oświadczenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej nie może stanowić samoistnego dowodu w sprawie i treść tego oświadczenia musi zostać poparta wskazaniem z dokumentów na podstawie których składa takie oświadczenie; II. przepisów postępowania, to jest: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75, 76, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mimo, że zebrany w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa działki [...] materiał dawał podstawy do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz brak przesłanek, aby decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2005r. nr [...] uznać za nieważną, - art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzja stwierdzająca nieważność tej decyzji nie narusza prawa i nie należy jej eliminować z obiegu prawnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, iż okoliczność, że ul. W. była drogą publiczną, która w dniu 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Miasta K. nie budziło żadnych wątpliwości, zwłaszcza, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] marca 2005 r. była doręczona m. in. O. G. i nie była przez niego zaskarżona. Zdaniem Miasta K. zaliczenie przedmiotowej ulicy do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie do kategorii dróg gminnych, stanowiło też potwierdzenie stanu faktycznego, tj. faktu sprawowania zarządu przez jednostkę samorządu terytorialnego nad drogą. Tym samym, uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. stanowiła dowód nie tylko spełnienia przesłanki, że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, ale również niejako przesłankę, iż nieruchomość pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro bowiem sporny grunt znalazł się w wykazie stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały w roku 1986 - jako nieruchomość będąca we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - to tym bardziej był on w jej władaniu w 1998 roku. Podkreślano również, że założona cztery lata po dacie uchwały [...] metryka ulicy W. wskazuje przebieg ulicy oraz jej długość. Zgodnie zaś z tą metryką ulica przebiega między ulicami S. i G., a jej długość wynosiła [...] m. Wskazany w metryce przebieg ul. W. i jej długość musiały zaś wyglądać tak już w 1986 r. oraz w momencie sporządzania metryki to jest w 1990 r.(ulica obejmowała część działki nr [...], należącej do O. G.). Skarżący kasacyjnie zwracał też uwagę na fakt, iż biorąc pod uwagę ilość dróg publicznych, znikomym było prawdopodobieństwo, aby zarządca drogi zlecił uprawnionej jednostce wykonawstwa geodezyjnego prace terenowe polegające na pomiarze sytuacyjnym granic pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. Żądanie zatem, aby kwestia zajęcia gruntu pod drogę została udokumentowana stosowną mapą, sporządzoną przez uprawnionego geodetę, odnoszącą się - wprost do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. - była prawie zupełnie niemożliwa do spełnienia. W związku z powyższym przedmiotowa okoliczność musiała zostać udowodniona w inny sposób i w tym celu przedstawiono m. in. oświadczenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., projekt podziału nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz mapę zasadniczą w skali 1:500 sekcja [...], na podstawie których było zostało przeprowadzone przez organ wojewódzki właściwe wnioskowanie, że jeżeli stan granic pasa, drogowego był w jakikolwiek sposób ustalony przed 1998 r. lub po tej dacie, to należało uznać, iż takie granice pasa drogowego istniały na dzień 31 grudnia 1998 r., tym bardziej, że nie było to kwestionowane przez strony postępowania. Miasto K. wskazywało również, że linia podziału działki, określona na mapie podziałowej została ustalona na gruncie w obecności geodety uprawnionego, który sporządził operat podziału działki. Linia ta została ustalona w oparciu o istniejący ślad ogrodzenia pomiędzy pasem drogowym a działką O. G., które to ogrodzenie, istniało już w 1995 r., co wynikało z ortofotomapy oraz kopi mapy zasadniczej z 1995 r. umieszczonej w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej. Linie rozgraniczające pas drogowy były zaś w tym wypadku tożsame z linią ogrodzenia. W takich granicach bowiem miało miejsce faktyczne zajęcie pod pas drogowy pozwalający na zakwalifikowanie przedmiotowego stanu faktycznego do definicji pasa drogowego. Powołując się w tym miejscu na stanowisko doktryny, skarżący kasacyjnie argumentował, że w przypadku dróg publicznych nie urządzonych, granicami zajęcia nieruchomości pod takie drogi są granice faktycznego korzystania z nieruchomości lub ich części w taki sposób jak korzysta się z dróg publicznych ( urządzonych) w granicach pasa drogowego. Granice faktycznego korzystania wyznacza w tym przypadku rozmiar możliwości powszechnego i nieograniczonego dostępu przez kogokolwiek z ograniczeniem wynikającym jedynie z ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów ograniczających dostępność dróg publicznych. Zatem sporządzenie podziału nieruchomości - w trybie art. 73 ust. 3 a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną – było jednoznaczne z wydzieleniem części nieruchomości zajętej pod pas drogowy drogi publicznej, odzwierciedlającym granice jej zajęcia na dzień 31 grudnia1998 r. bez względu na datę sporządzenie operatu podziałowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokumentem wykazującym w sposób wystarczający na utrzymywanie drogi publicznej, na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73, zgodnie z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., było oświadczenie z ramienia zarządcy drogi, mające walor dokumentu urzędowego. Wobec zaś nie zdefiniowana wprost w kodeksie postępowania administracyjnego tego pojęcia, odwoływano się w tym zakresie do definicji wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Ponadto skarżący kasacyjnie akcentował, że władanie - w rozumieniu art. 73 ust.1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną – nie opiera się na czynnościach cywilnoprawnych, lecz na czynnościach mających swe źródło we władczych działaniach Skarbu Państwa lub gminy (imperium), które wytworzyły na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny nie nawiązujący do posiadania nieruchomości, ale do zachowań uprzywilejowujących podmioty publicznoprawne kosztem cywilnych uprawnień jej dotychczasowego właściciela wynikających z art. 140 k.c. Do takich zachowań należało zaś m. in. podejmowanie działań polegających na urządzeniu drogi oraz na podejmowaniu czynności mających na celu zabezpieczenie jej przejezdności. Wskazywano też w tym miejscu, że środki dowodowe w postaci: umów zawartych przed dniem 31 grudnia dotyczących urządzenia, utrzymania modernizacji konkretnej drogi, rachunków i faktur za wykonanie w/w prac zlecanych przez zarządcę drogi, umów ubezpieczenia dróg publicznych zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. częstokroć są niemożliwe do przedstawienia. W umowach utrzymaniowych, precyzując zakres przedmiotowy umowy, nie wskazuje się bowiem konkretnie drogi a jedynie obszar - dzielnicę miasta, gdzie powstaje obowiązek utrzymywania dróg publicznych - natomiast sam wykaz dróg publicznych wynika uchwał zaliczających daną drogę do kategorii dróg publicznych. Okres zaś przechowywania faktur za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi trwa 5 lat a zatem niejednokrotnie - w chwili wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 73 - zarządca drogi takimi fakturami po prostu nie dysponuje. W odniesieniu zaś do umów ubezpieczenia drogi podkreślano, że takie umowy zawierane są od niedawna i istnieje znikome prawdopodobieństwo posiadania umów ubezpieczenia dróg publicznych zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. Przyjęte zatem w tej sprawie – w zakresie środków dowodowych - stanowisko organu jak i Sądu Wojewódzkiego, wg skarżącego kasacyjnie, czyniło art. 73 cytowanej ustawy w zasadzie przepisem martwym i uniemożliwiało tym samym zrealizowanie celu samej regulacji to jest uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. G. wnosił o jej oddalenie podnosząc w szczególności, że Dyrektor Z.G.K. złożył w dniu [...] grudnia 2004 r. nieprawdziwe oświadczenie o władaniu działką nr [...], on sam zaś jeszcze w 2005 r. opłacał podatek za całość działki nr [...] a ponadto, jej część (oznaczona nr [...]), choć nie znajduje się w granicach drogi publicznej, została obecnie zajęta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś odnosiły się zarówno do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75, 76, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i obrazy prawa materialnego to jest: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a także w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 76 K.p.a. W analizowanej sprawie wprawdzie z nie wszystkimi w/w zarzutami można się zgodzić, tym niemniej skarga kasacyjna okazała się zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wydanie wyroku nawet wadliwego, nie oznacza jeszcze, że nie została dokonana w ogóle przez Sąd Wojewódzki kontrola zaskarżonego aktu, o czym stanowi art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten zatem byłby naruszony wtedy, gdyby Sąd nie rozpoznał sprawy, albo skontrolowałby (w tym przypadku ) zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury stosując środki nieokreślone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie zaś wyroku w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. ( a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w/w ustawy) świadczyło też nie tyle, o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a stanowiło po prostu konsekwencję materialnoprawnego poglądu jaki przyjął w tej sprawie Sąd Wojewódzki. Przepis bowiem art. 156 § 2 k.p.a., wskazany w skardze kasacyjnej jako zarzut procesowy, miał – jak przyjmuje to utrwalone już orzecznictwo sądowoadministracyjne - w istocie rzeczy charakter materialny. Zarzut ten przy tym okazał się zasadnym. Zaakcentowania bowiem wymaga fakt, że rozpatrywana sprawa prowadzona była w trybie postępowania nadzwyczajnego. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzała nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2005 r. potwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Miasto K. własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej część drogi gminnej to jest ul. W. Organ centralny uznał bowiem, że wspomniana decyzja z 2005 r. rażąco naruszała art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak wyjaśnił przy tym Minister (cyt.) "Stosownie bowiem do art. 7 i art. 77 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego." Zdaniem zaś organu, który to pogląd podzielił następnie Sąd pierwszej instancji, dowody, na których organ wojewódzki oparł kwestionowaną decyzję, nie dowodziły w pełni spełnienia się wszystkich przesłanek, określonych w art. 73 cytowanej ustawy. W szczególności wątpliwości te odnosiły się do kwestii zajęcia nieruchomości oraz władania nią przez Gminę w dniu 31 grudnia 1989 r. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, iż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", choć wprawdzie nie posiada definicji legalnej, tym niemniej zostało dostatecznie ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym a także w literaturze przedmiotu i w związku z tym nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. Wady przesądzające o nieważności decyzji muszą mieć postać kwalifikowaną, to jest muszą to być wady o szczególnym ciężarze gatunkowym. Do tego rodzaju wad nie należy zaś naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie bowiem tych przepisów, czyli niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ administracji publicznej, dowodzi jedynie wprawdzie wadliwości wydanej decyzji, ale wadliwości, która może być usunięta w trybie instancji odwoławczej. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że ocena decyzji, dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi się do aktu już prawomocnego, funkcjonującego w obrocie prawnym i korzystającego z domniemania legalności. W tym kontekście trzeba zauważyć, że choć trafnie Sąd Wojewódzki zdefiniował samo pojęcie rażącego naruszenia prawa wskazując m. in., że jego istnienia dowodzą z reguły takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tym niemniej w sposób nieuzasadniony podzielił stanowisko organu, iż taka sytuacja występuje w analizowanej sprawie. Trafnie w tej mierze wskazuje w skardze kasacyjnej Miasto K. na przepisy regulujące w procedurze administracyjnej postępowanie dowodowe to jest na: art. 7,75, 76, 7 i 80 k.p.a. omawiając przy tym szeroko poszczególne dowody, przeprowadzone w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w jej uzasadnieniu organ wojewódzki odniósł się do wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustalając na dzień 31 grudnia 1989 r.: stan prawny przedmiotowej nieruchomości (własność O. G.), fakt zajęcia działki przez jednostkę samorządu terytorialnego ( działka stanowiła część ulicy miejskiej ) i władania nią przez Gminę. Stwierdzono bowiem, że w 1986 r. uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. ulica W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich a następnie stała się drogą gminną. Ponadto zwrócono uwagę, że fakty te wynikały też pośrednio z treści metryki ulicy, założonej w 1990 r. Okoliczność, że zajęty pod drogę grunt był we władaniu Miasta K., Wojewoda M. ustalił na podstawie oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., które to oświadczenie – wg art. 75 K.p.a. – było w pełni dopuszczalnym dowodem. Okoliczności zaś zajęcia gruntu pod drogę publiczną mógł dowodzić także projekt podziału działki nr [...], sporządzony przez Zakład Pomiarów Realizacyjnych Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w K. Spółka z o.o. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz mapa zasadnicza dla tego terenu, prowadzona przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Wprawdzie w/w dokumenty geodezyjne zostały sporządzone w okresie późniejszym to jest po dniu 31 grudnia 1998 r., ale nie można im odmówić w ogóle mocy dowodowej. Tym bardziej, że na spornym odcinku ulica W. była droga gruntową a więc o rozmiarach jej zajęcia pod drogę decydował faktyczny zakres korzystania z gruntu, co w praktyce oznaczało, że granice zajęcia wyznaczała możliwość powszechnego i nieograniczonego dostępu do spornego terenu. Jak podnosi przy tym skarżąca kasacyjnie, granica podziału dawnej działki nr [...] została przez geodetę wyznaczona wg śladu ogrodzenia istniejącego (już w 1995 r.) pomiędzy pasem drogowym a działką uczestnika postępowania. W tych warunkach nie można twierdzić, że decyzja Wojewody M. z 2005 r. rażąco naruszała prawo. Taka sytuacja zachodziłaby bowiem wtedy, gdyby została ona wydana np. z zaniechaniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Natomiast, jeśli takie postępowanie zostało przeprowadzone, to nawet przy pewnym jego niedosycie, nie można tego rodzaju uchybienia rozpatrywać w kategoriach rażących. Zwrócić w tym miejscu trzeba też uwagę na fakt, że kontrolowana decyzja została doręczona uczestnikowi, który nie tylko jej nie zaskarżył odwołaniem, ale brał również aktywny udział w postępowaniu dotyczącym już ustalenia należnego mu odszkodowania za grunt. Dopiero w toku tego postępowania, po sporządzeniu przez biegłego rzeczoznawcę wyceny zajętej pod drogę działki, z którą to wyceną uczestnik nie zgadzał się, uznając ja za zaniżoną, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 2005 r. Zauważyć w tym miejscu też wypada, że podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja, związana z opłacaniem po 1999 r. przez uczestnika podatków za całą działkę nr [...], zajęciem innej części jego gruntu przy urządzaniu ulicy, czy też poniesieniem przez niego ewentualnych szkód w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, nie mogą być powodem do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej – po myśli art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przejście prawa własności nieruchomości drogowej. Powyższe fakty istotne są bowiem, ale dla innych rodzajów postępowań. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie były one uzasadnione. Zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej definicja dokumentu urzędowego jest bowiem definicją skonstruowaną jedynie na użytek tylko tej ustawy. W przepisie tym bowiem stwierdzono, że dokumentem urzędowym - w rozumieniu tej ustawy – jest zaś treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z tego powodu nie może być definicja ta odnoszona do przepisów ogólnej procedury administracyjnej, co nie oznacza oczywiście, że w procedurze tej nie istnieje pojęcie dokumentu urzędowego. Wręcz przeciwnie, stanowi o tym rodzaju dowodu art. 76 k.p.a., który dookreśla doktryna i orzecznictwo, wspólne przy tym również dla procedury cywilnej. Nietrafnie także zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października1998 r. w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ten ostatni przepis określa bowiem obowiązki biegłego geodety, nakazując mu wykonywanie ich z należytą starannością i zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej oraz obowiązującymi przepisami prawa. Przepis ten zatem określa pewien wzorzec do którego może być odnoszona postawa konkretnego geodety. W rozpatrywanej sprawie nie tyle zaś zarzucono biegłemu przy sporządzeniu mapy podziałowej popełnienia błędu w sztuce, ale uznano, że mapa ta jest niewystarczającym dowodem dla wydania kwestionowanej decyzji. Uznanie części zarzutów kasacyjnych za chybione nie wpływa jednak na ogólną ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Z uwagi zaś na uznanie, że zarzuty usprawiedliwione miały charakter naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawnie dopuszczalne a jednocześnie celowe, rozpoznanie samej skargi i w związku z tym, orzekł jak w sentencji – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisach art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.