III SAB/Wr 1147/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, N. V. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 24 lutego 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. art. 11-12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie i przyczynach zwłoki, co w rezultacie uniemożliwia skarżącej wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu; 3. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez taką organizację pracy urzędu, która faktycznie uniemożliwia ustalenie w rozsądnym terminie stanu sprawy i przyczyn zwłoki w jej rozpoznaniu (organ ograniczył możliwość wglądu w akta tylko we [...], w godzinach 10.00-12.00, oraz we [...] w godzinach 16.00-16.30, po uprzednim zarezerwowaniu kolejki przez internet, dodatkowo, według informacji dostępnej na stronie internetowej urzędu w dniu [...] września 2019 r. – nie było możliwości uzyskania wglądu w akta aż do końca listopada). W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że od dnia złożenia przez nią wspomnianego wniosku minęły ponad dwa lata. W ocenie skarżącej, spełniła ona wszystkie wymagania niezbędne do rozpoznania tego wniosku, a sprawa nie została zakończona. Nawiązała również strona do trudności w uzyskaniu informacji o etapie jej rozpoznawania. Przedstawiając charakterystykę stanu przewlekłości strona wyraziła pogląd, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem prowadzone jest w sposób przewlekły i to w stopniu rażącym. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni; 3. orzeczenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości nie mniejszej niż 10.000 zł; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy miał dla strony poważne następstwa, pozbawiając jej nie tylko możliwości normalnego życia, ale i wyjazdu na pogrzeb [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b oraz art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 37 k.p.a., a z ostrożności procesowej, także o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarga nie została poprzedzona ponagleniem, co stanowi warunek dopuszczalności skargi na przewlekłość. Wnosząc o oddalenie skargi organ wskazał, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości, czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Podkreślił, że każda sprawa wymaga należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów. Wskazując na powyższe organ wyraził pogląd o braku podstaw do stwierdzenia w sprawie stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, jak również, konsekwencją niemożności szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Nadmienił, że: "Niestety zdarzają się sytuacje, w których odchodzący pracownik nie przekazuje prowadzonych przez siebie spraw, co prowadzi do sytuacji takich, jak w niniejszej sprawie." Pismem z dnia 30 października 2019 r. Sąd wezwał stronę do przedłożenia dowodu wniesienia ponaglenia, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na to wezwanie strona nadesłała pismo z dnia 6 marca 2019 r., zatytułowane "Pismo w sprawie" wraz z pismem przewodnim z dnia 10 listopada 2019 r. W piśmie z dnia 6 marca 2019 r. strona powołuje się na datę złożenia wniosku (24 lutego 2017 r.) oraz zwraca się do Wojewody D. o udzielenie informacji o aktualnym statusie sprawy. Zarzuca również, że organ nie rozpoznał jej wniosku w ustawowym termie, określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W treści pisma przewodniego z dnia 10 listopada 2019 r. strona podniosła, że pismo z dnia 6 marca 2019 r., nie zostało co prawda opatrzone nazwą "ponaglenie", niemniej, w razie wątpliwości co do charakteru tego pisma powinna decydować treść tego pisma i okoliczności jego wniesienia, a nie jedynie tytuł pisma. Zdaniem strony, argumenty te przemawiają za uznaniem, że strona dopełniła formalnego wymogu złożenia skargi na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wobec podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na niewniesienie przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, co jest warunkiem formalny dopuszczalności skargi w sprawach tego rodzaju, rozważania Sądu należy rozpocząć od ustosunkowania się do tego stanowiska organu. Zdaniem Sądu, treść pisma z dnia 6 marca 2019 r., jakie strona, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika, skierowała do Wojewody D. spełnia wymogi wyczerpania przez nią trybu z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Jakkolwiek niewątpliwie pismo to nie zostało nazwane przez stronę ponagleniem, a jego adresatem jest Wojewoda D. a nie organ wyższego stopnia, to jednocześnie, sama jego treść, w powiązaniu z – jak słusznie podnosi strona - okolicznościami w których to pismo zostało złożone uzasadnia przyjęcie, że w sprawie, choć w sposób trochę nieudolny, to jednak strona dopełniła wymogu z rat. 52 § 2 p.p.s.a. Z treści wspomnianego pisma niewątpliwie wynika, że strona zarzuca organowi nierozpoznanie jej wniosku w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że strona nie była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, a dodatkowo, organ na żadnym etapie nie poinformował strony o treści art. 36 § 1 k.p.a., kierując się treścią pisma z dnia 6 marca 2019 r., należało uznać, ze nie wystąpiły przeszkody formalne, tamujące możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Uzupełniająco należy wskazać, że wobec treści pisma z dnia 6 marca 2019 r, Wojewoda D. nie tylko nie odpowiedział stronie na to pismo, ale i też nie rozważył konieczności wezwania strony do wyjaśnienia charakteru tego pisma (art. 64 § 2 k.p.a.) oraz ewentualnego przekazania tego pisma do organu wyższej instancji (art. 65 § 1 k.p.a.). Takie wezwanie, zwłaszcza w kontekście długości prowadzonego w sprawie postępowania, najpełniej realizowałoby obowiązujące organ zasady z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a i art. 9 k.p.a. Nie stwierdzając, z powodów wyżej wskazanych, formalnych przeszkód do rozpoznania skargi, Sąd uznał, że przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 24 lutego 2017 r. Organ administracji publicznej pierwszą czynność procesową w sprawie podjął już po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., a czynnością tą było wezwanie strony w dniu 5 maja 2017 r. do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a także, wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania. Pomimo wykonania przez stronę treści tego wezwania w dniu 19 maja 2017 r., organ administracji publicznej, za wyjątkiem pobrania odcisków linii papilarnych, przez przeszło trzy miesiące od uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku, nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji tegoż wniosku nastąpiło dopiero w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. Dopiero też na tym etapie organ zainicjował procedurę z art.109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.), która, co należy podkreślić, jest standardową i obligatoryjną zarazem procedurą w sprawach tego rodzaju i powinna być uruchamiana niezwłocznie, m.in. z powodów dla których jest przewidziana. Także dopiero na tym etapie organ zrealizował (choć w sposób niepełny) normę z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, wyznaczonym na dzień 22 listopada 2019 r. Należy przy tym podnieść, że oceny kompletności złożonych przez stronę dokumentów organ dokonał dopiero w połowie października 2019 r., o czym świadczy skierowane w piśmie z dnia 15 października 2019 r. ponowne wezwanie strony do ponownego uzupełnienia dokumentów wniosku, przy uwzględnieniu zastrzeżeń organu wskazanych w tym wezwaniu (organ dostrzegł konieczność ponownego wezwania strony w związku z tym, że wykonując wcześniejsze wezwanie, strona dołączyła nieuwierzytelnioną kopię umowy najmu, w przedłożonej umowie o pracę jako rodzaj wykonywanej pracy wskazała "[...]", podczas gdy w załączniku nr 1 wskazano "pracownik obsługi [...]", a także, w sposób niedokładny wypełniła załącznik nr 1). Należy zwrócić uwagę, że pismo z dnia 15 października 2019 r. odnosiło się do oceny dokumentów jakie strona złożyła w maju i we wrześniu 2017 r. Wypada w tym miejscu dodać, że wezwanie z dnia 15 października 2019 r., zostało skierowane do strony już po wniesieniu przez nią skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego. Dokonując oceny, przedstawionych na osi czasu, poszczególnych czynności procesowych organu należy zaznaczyć, że niewątpliwie, nie można obciążać organu skutkami działań strony, która wykonuje wezwania organu w sposób powodujący konieczność ponownego zwrócenia się do niej o uzupełnienie niezbędnej dokumentacji wniosku. Nie oznacza to jednak, że organ nie ponosi odpowiedzialności za całokształt prowadzonego postępowania. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że konieczność ponownego wezwania strony nie była zasadniczą przyczyną opóźnień w prowadzeniu postępowania, albowiem do tych opóźnień przyczyniła się przede wszystkim opieszałość organu, który prowadził postępowanie cechujące się znaczącymi okresami przerw w podejmowanych przez ten organ czynnościach, co w sumie skutkuje tym, że postępowanie w sprawie trwa blisko trzy lata. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, co pośrednio zresztą przyznał organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że: "Niestety zdarzają się sytuacje, w których odchodzący pracownik nie przekazuje prowadzonych przez siebie spraw, co prowadzi do sytuacji takich, jak w niniejszej sprawie." Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Trzeba również odnotować, że wyznaczenie w piśmie z dnia 15 października 2019 r. przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 30 grudnia 2019 r. nie ograniczało strony w możliwości złożenia przed tym dniem skargi na przewlekłość postępowania organu, albowiem kontrola sądowa obejmuje całokształt prowadzenia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, a wyznaczenie przez organ dodatkowego terminu na załatwienie sprawy nie niweluje skutków uprzednich zaniechań, czy przewlekłości. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Konstatacja ta uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi.