II SA/Łd 860/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 roku sprawy ze skargi R. B. i A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 lipca 2022 roku nr SKO.4170.7,8.22 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania kierunku rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego oddala skargę. dc UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z 28 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia A.K.-B. i R.B. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Warty z 19 maja 2022 r., opiniujące pozytywnie kierunek rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", znajdującego się na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...]. Z akt sprawy wynika, że Starosta Sieradzki wystąpieniem z 9 maja 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Warty o przedstawienie opinii w sprawie złożonego przez B.G. wniosku o ustalenie kierunku i terminu rekultywacji ww. wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego, informując jednocześnie, że przedsiębiorca wniósł o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji wyrobiska na obszarze gruntów 5,1 ha z możliwością wykorzystania odpadów obojętnych w fazie technicznej rekultywacji, zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją rekultywacji. Postanowieniem z 19 maja 2022 r. Burmistrz Warty wyraził pozytywną opinię w sprawie wskazując, że przewidziane do wykorzystania odpady mieszczą się w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach. Odpady będą przetwarzane w procesie R5 recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, zgodnie z Załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A.K.-B. i R.B., wskazując, że wydane postanowienie narusza ich prawo własności. Oświadczyli, że dokonają rekultywacji sami, do czego są przygotowani zarówno jeżeli chodzi o wiedzę, jak i zasób roślin niezbędnych w procesie rekultywacji, ponieważ R.B. prowadzi szkółkę drzewek, tym samym nie ma potrzeby nakładania na inny podmiot obowiązku rekultywacji, jeżeli dokonają tego z należytą starannością obecni właściciele nieruchomości. Złożyli wniosek o przeniesienie na nich koncesji i zobowiązują się do wykonania niezbędnej rekultywacji. Koncesja została wydana do dnia 31 grudnia 2023 r. i do tego dnia skarżący chcą zostać beneficjentami koncesji, po tym okresie wykonają wszystkie ciążące na nich obowiązki wynikające z przepisów dot. rekultywacji gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. postanowienie przypomniało, że Starosta Sieradzki zwrócił się do Burmistrza Warty o wyrażenie opinii w związku ze złożonym przez B.G. wnioskiem w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego. Wskazał, że przepisy prawa materialnego przewidują różne formy współdziałania organów administracji publicznej i w zależności od przyjętej przez prawodawcę formy współdziałania będzie ono miało różny wpływ na wynik postępowania głównego. Z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm. - u.o.g.r.l.), wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. organ współdziałający przedstawia opinię, którą organ prowadzący postępowanie główne nie jest związany. Treść decyzji w sprawie rekultywacji gruntów należy więc do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni samodzielnie ocenia podlegające w niej rozstrzygnięciu zagadnienia. Organ współdziałający ma natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Organ zwrócił też uwagę, na treść art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.- u.p.z.p.), w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) i wskazał, że przedstawiając swoje stanowisko w przedmiocie rekultywacji gruntów organ gminy powinien uwzględnić ustalenia dotyczące rekultywacji zawarte w obowiązującym na terenie jego gminy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie jeżeli na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, właściwym jest odwołanie się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym to akcie planistycznym o charakterze wewnętrznym określa się m.in., zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 14 u.p.z.p., obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. Następnie Kolegium zaznaczyło, że przewidziany do rekultywacji teren nie znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, zaś obecnie obowiązujące na terenie Miasta i Gminy Warta studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 listopada 2017 r. nie zawiera żadnych szczegółowych rozwiązań dla terenów przewidzianych do rekultywacji w zakresie kierunków oraz sposobów rekultywacji. Studium postanawia jedynie, że do obszarów wymagających rekultywacji zaliczono wszystkie tereny poeksploatacyjne, stanowiące wyrobiska po kruszywie, przedstawione na rysunku studium. Będą również takimi inne wyrobiska, które mogą powstać w przyszłości po wydobyciu przewidzianych do udokumentowania zasobów surowcowych. Praktycznie więc, cały obszar stanowiący o możliwości występowania potencjalnych zasobów surowcowych można uznać za obszar wymagający rekultywacji obecnie oraz w przyszłości. W konsekwencji zdaniem Kolegium nie można zarzucić dowolności zaskarżonemu postanowieniu, które jest niewiążącą dla organu prowadzącego postępowanie główne, opinią, w uznaniu, że właściwym kierunkiem rekultywacji dla gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego, jest kierunek rolny, skoro działki nr [...] i [...] były gruntami rolnymi przed rozpoczęciem na nim wydobycia kopaliny przez przedsiębiorcę. Zdaniem organu w tej sytuacji właściwym wydaje się przywrócenie gruntom tych działek wartości użytkowych jako gruntom rolnym. Również wykorzystanie do tego celu odpadów obojętnych w fazie technicznej rekultywacji w procesie R5, jak to planuje wnioskodawca, jest dopuszczalne, nie sprzeciwiają się temu bowiem przepisy prawa, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) przy spełnieniu warunków szczegółowo wymienionych w Załączniku do przedmiotowego rozporządzenia. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione w zażaleniu wykraczają poza zakres zagadnień podlegających opiniowaniu przez organ gminy. W szczególności zaś nie może być przedmiotem opinii organu gminy określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji, bowiem w przeciwieństwie do kierunku rekultywacji jest to kwestia wynikająca wprost z przepisów u.o.g.r.l. Osobą tą jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, która jest obowiązana do przeprowadzenia rekultywacji takich gruntów na własny koszt, a zatem niekoniecznie właściciel gruntu. Przepisy u.o.g.r.l. nie łączą obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. W skardze R.B. i A.K.-B. wnieśli o uchylenie całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że od 2017 r. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości M., gmina [...], na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...]. Decyzją z 28 maja 2012 r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił koncesji B.G. i M.G., działającym wspólnie w ramach spółki cywilnej na wydobywanie kruszywa naturalnego. Koncesja wydana była do 31 grudnia 2023 r. Beneficjenci koncesji wnieśli o wygaszenie koncesji uzasadniając wniosek wyzbyciem się prawa własności nieruchomości, gdzie zlokalizowany był zakład górniczy. Zaskarżone postanowienie w ocenie skarżących narusza ich prawo do korzystania z przysługującego prawa własności. Oświadczyli, że dokonają rekultywacji sami, do czego są przygotowani zarówno, jeżeli chodzi o wiedzę jak i zasób roślin niezbędnych w procesie rekultywacji, bowiem skarżący prowadzi szkółkę drzewek. Tym samym nie ma potrzeby nakładać na inny podmiot obowiązku rekultywacji, jeśli dokonają tego z należytą starannością obecni właściciele nieruchomości. Dodali, że zasadnym był wniosek o przeniesienie koncesji na skarżących, a kwestionowane postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bowiem nie ustalono, czy istnieją podmioty zainteresowane przejęciem koncesji. Koncesja została wydana do 31 grudnia 2023 r. i do tego dnia skarżący pragną być beneficjentami koncesji, a po tym okresie wykonają wszystkie ciążące na nich obowiązki wynikające z przepisów dotyczących rekultywacji gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Warty, opiniujące pozytywnie kierunek rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", znajdującego się na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...]. Zgodnie z art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ - między innymi poprzez wyrażenie opinii, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji inicjuje czynność zwrócenia się przez organ administracji załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska. Przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy współdziałania organów, gdyż dotyczy kwestii proceduralnych i określa zasady oraz tryb współdziałania organów. Podstawę taką stanowią natomiast przepisy prawa materialnego, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To te przepisy z jednej strony zobowiązują organ prowadzący postępowanie w danej sprawie do uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, z drugiej zaś, zobowiązują ten inny organ do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem właściwym do jej załatwienia. W sprawie niniejszej takim przepisem jest art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l., w myśl którego decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1 (w tym dotyczące kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów), wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przedstawiając stanowisko w danej sprawie organ współdziałający jest ograniczony przedmiotem sprawy wskazanym w wystąpieniu organu załatwiającego sprawę. Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące tych okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne dla zajęcia stanowiska. Zauważyć przy tym należy, iż organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy jedynie poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organ ten zawiera w swoim postanowieniu, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przez organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ponadto podnieść trzeba, że art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. nie wymaga formy uzgodnienia, lecz opinii. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r., II OSK 1203/05 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzyga o istocie sprawy, jego opinia nie jest wiążąca, starosta musi jej zasięgnąć, ale nie musi się do niej zastosować. Poza tym stanowisko organu współdziałającego co do zasady opiera się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyło Kolegium Starosta Sieradzki zwrócił się do Burmistrza Warty o wyrażenie niewiążącej opinii w związku ze złożonym przez B.G. wnioskiem w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego znajdującego się na działkach [...] i [...]. Poza sporem pozostaje, że przewidziany do rekultywacji teren nie znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, tym samym właściwym w realiach sprawy było odwołanie się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym to akcie planistycznym o charakterze wewnętrznym określa się m.in., zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 14 u.p.z.p., obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. Obecnie obowiązujące na terenie Miasta i Gminy Warta studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 listopada 2017 r. nie zawiera żadnych szczegółowych rozwiązań dla terenów przewidzianych do rekultywacji w zakresie kierunków oraz sposobów rekultywacji. Studium, jak słusznie wskazało Kolegium postanawia jedynie, że do obszarów wymagających rekultywacji zaliczono wszystkie tereny poeksploatacyjne, stanowiące wyrobiska po kruszywie, przedstawione na rysunku studium. Będą również takimi inne wyrobiska, które mogą powstać w przyszłości po wydobyciu przewidzianych do udokumentowania zasobów surowcowych. Słusznie zatem Kolegium uznało, że praktycznie cały obszar stanowiący o możliwości występowania potencjalnych zasobów surowcowych można uznać za obszar wymagający rekultywacji obecnie oraz w przyszłości. W załączonej do akt sprawy dokumentacji rekultywacji opisano miedzy innymi: stan początkowy gruntów wymagających rekultywacji oraz ich docelowe ukształtowanie, metody kształtowania rzeźby terenu niekorzystnie przekształconego, sposób rekultywacji technicznej i biologicznej, sposób regulacji stosunków wodnych na gruntach rekultywowanych, sposób zabezpieczenia przeciwerozyjnego rekultywowanych powierzchni. W konsekwencji, zdaniem sądu nie można zaskarżonemu postanowieniu pozytywnie opiniującemu kierunek rekultywacji przedmiotowych gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego postawić zarzutu dowolności. Jak słuszne wskazało Kolegium w myśl art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Wobec tego skoro działki nr [...] i [...] były gruntami rolnymi przed rozpoczęciem na nim wydobycia kopaliny przez przedsiębiorcę, to właściwym wydaje się przywrócenie gruntom tych działek wartości użytkowych jako gruntom rolnym. Również wykorzystanie do tego celu odpadów obojętnych w fazie technicznej rekultywacji w procesie R5, jak to planuje wnioskodawca, jest dopuszczalne, nie sprzeciwiają się temu bowiem przepisy prawa, a w szczególności przepisy powołanego przez organ rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W ocenie sądu zarzuty podniesione w skardze wykraczają poza zakres postępowania nią objętego, albowiem zaskarżone postanowienie nie określa osoby zobowiązanej do rekultywacji, a jedynie pozytywnie opiniuje jej kierunek, a tym samym nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. is