II OSK 1690/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. j. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 215/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. j. w M. na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 215/10 oddalił skargę [...] sp. j. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], Burmistrz Miasta Marki działając na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) oraz w oparciu o porozumienie zawarte 5 grudnia 1995 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego i Burmistrzem Miasta Marki (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego Nr 23, poz. 164), zatwierdził projekt budowlany i zezwolił [...] Sp. z o.o. na budowę dróg wewnętrznych na terenie stacji paliw [...] wraz z włączeniami do ul. [...] i do ul. [...] na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie [...] w Markach. Wskazano, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Marki zatwierdzonym uchwałą Nr XL/190/93 z dnia 29 grudnia 1993 r. Rady Miejskiej w Markach (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego z 1994 r. Nr 4, poz. 88), a właściciele działek, których teren narusza inwestycja, wyrazili zgodę na dysponowanie ich własnością na cele przedmiotowej inwestycji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił B. P. wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W ocenie wnioskodawcy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydania w oparciu o nieobowiązujący w chwili jej wydania plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że takie zagospodarowanie działek skutkuje brakiem swobodnego dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji obciążenie jego sąsiedniej nieruchomości służebnością. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], wskazując, iż została ona wydana w czasie gdy decyzja Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie [...] w Markach, była nieostateczna. Z tego względu decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegała wykonaniu i nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w ocenie organu wojewódzkiego został rażąco naruszony art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, co obligowało go do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołania od ww. decyzji złożyły [...] Spółka Jawna (wskazując, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności) oraz [...] sp. z o.o. (wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zaskarżona). Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem skutków prawnych. Jak wskazał organ, decyzja Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działek nie została zaskarżona przez żadną ze stron, a zatem stała się ostateczna. W związku z powyższym pomimo, że decyzja Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa z punktu widzenia skutków społeczno-ekonomicznych wywołanych kontrolowaną decyzją. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane naruszenie prawa nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto, jak wskazał organ, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzono również, że projekt budowlany przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodny z wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta Marki ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działek. W tej sytuacji wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, stosownie do art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził również zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez [...] spółka jawna na etapie postępowania odwoławczego, dotyczących decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, organ stwierdził, że przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej decyzją Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...], znak: [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów tej Spółki dotyczących nielegalnego zawłaszczenia wskazanych przez nią nieruchomości, organ stwierdził, że kwestia ta winna być rozpatrywana we właściwym postępowaniu przed uprawnionym organem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. j., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Marki nr [...]. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wobec zarzutu podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności, iż ww. decyzja zapadła w oparciu o nieobowiązujący Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta Marki (uchwała nr XL/190/93 z dnia 29 grudnia 1993 r. Rady Miejskiej w Markach), wyjaśnienia wymaga, iż w trakcie postępowania nieważnościowego Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił tą kwestię. Z pisma Burmistrza Miasta Marki z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że zapisy ww. planu utraciły ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto w piśmie tym Burmistrz wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] zostały oznaczone w planie symbolem PM1/10.KSn, jako teren usług komunikacyjnych – stacja paliw z usługami towarzyszącymi, natomiast działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] stanowiły teren komunikacyjny. Ponadto, jak wyjaśnił Sąd, na prawidłowość oceny dokonanej przez organy nadzorcze w postępowaniu nieważnościowym nie mają wpływu ewentualne spory o charakterze cywilnym, dotyczące działki nr [...], które wynikły pomiędzy stroną skarżącą, a inwestorem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Spory te mogłyby mieć o tyle znaczenie dla wyniku postępowania nieważnościowego jeżeli ich skutek prawny powodowałby, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę istniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują. Przechodząc do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jak zauważył Sąd, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...], zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w przypadku, gdy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany był do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną formą naruszenia prawa, o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Marki dopiero w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Fakt ten oznacza, że niewątpliwie w tym postępowaniu został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak z uwagi na okoliczność, że decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu i zgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (która nie została zaskarżona i uzyskała walor ostateczności), to nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Za takim stanowiskiem w niniejszej sprawie przemawia również brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które w świetle aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego są jedną z koniecznych przesłanek, które warunkują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Dodatkowo Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, iż decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję nr [...] o warunkach zabudowy. Jednakże z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego nie wynika wprost, że sprawdzenie projektu zagospodarowania działki następuje w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z tej przyczyny nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w warunkach bowiem, gdy decyzja ta nie została zaskarżona i uzyskała walor ostateczności wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestor mógł przystąpić do realizacji inwestycji zgodnie z prawem. Sąd uznał również, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie żadne negatywne skutki społeczne, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak podkreślił Sąd, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedstawił umowę dzierżawy zawartą pomiędzy B. i E. P. a [...] sp. z o.o., której przedmiotem jest działka nr [...]. Z umowy tej wynika, że nieruchomość ta może być wykorzystywana przez dzierżawcę – [...] sp. z o.o. do celów handlowo-usługowych, w szczególności do prowadzenia: stacji paliw, myjni, sklepów, baru. Tym samym inwestor przedstawił dokument, który uprawniał go do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, w zakresie budowy obsługi komunikacyjnej stacji paliw. Realizacja tego celu bez wątpienia miała służyć głównemu celowi zawartemu w umowie - handlowo-usługowemu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że strona skarżąca w postępowaniu nieważnościowym nie może podnieść skutecznie zarzutu, iż w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia jej interesu prawnego, zawierając bowiem stosowną umowę cywilnoprawną godziła się ona na ustanowienie na swojej własności ograniczonego prawa rzeczowego. W ocenie Sądu organ administracyjny wypełnił również pozostałe obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, dokonując określonych sprawdzeń, co powoduje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] sp. j., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, 5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę wynikające z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie w tym kosztów postępowania odwoławczego oraz kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenia od skarżącego wynagrodzenia za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w kwocie 120 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie znajdują one uzasadnienia. Po pierwsze zauważyć należy, że wskazany jako naruszony przepis art. 135 p.p.s.a. stwierdza, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż ma on zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro więc skargę Spółki [...] oddalono, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., to brak było podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., a zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł tego przepisu naruszyć. Z tej również przyczyny nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stosownie do którego sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi to o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wskazano, że skarżąca Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż nie wystąpiły w niniejszej sprawie negatywne skutki społeczne, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie bowiem udzielonego pozwolenia inwestor wybudował stację, którą zawłaszczył sobie część działek należących do skarżącej i bezprawnie je wykorzystuje. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, by Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niedostrzegając negatywnych skutków decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do podniesionych w tej mierze argumentów skarżącej wskazać należy, że nie można wywodzić negatywnych skutków społecznych, czy gospodarczych wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę z roszczenia skarżącej Spółki opartego na niewłaściwej jej zdaniem realizacji umowy dzierżawy nieruchomości zabudowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji nieuzasadnionym pozostaje również zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 32 Konstytucji RP. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności podkreślić wypada, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i jej wniesienie obwarowane jest wymogami określonym m.in. w przepisie art. 174 p.p.s.a. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego zostały skonstruowane w sposób, który nie może być uznany za prawidłowy. Wskazać bowiem należy, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a nie zwykłym. Jego celem było ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej brak jest odniesienia zarzutów prawa materialnego wprost do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można wywodzić by skarżąca wiązała to uchybienie z podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Powyższe prowadzi do nierozpoznania merytorycznego tak skonstruowanego zarzutu. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.