I OSK 1594/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2399/18 w sprawie ze skargi M.K. i H.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 czerwca 2018 r. nr DO.2.4612.40.2018.KO w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 1594/19 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 2399/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. i H.K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 27 czerwca 2018r., nr DO.2.4612.40.2018.KO w przedmiocie zwrotu wniosku oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.K. i H.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 3 § 2 pkt 4, art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwie rozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na stwierdzeniu, że właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących jest sąd powszechny; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomimo niewykazania – poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie prawnej Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że właściwym organem do rozpatrzenia wniosku skarżących jest sąd powszechny; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów art. 66 § 3 k.p.a. poprzez zwrócenie podania skarżącym mimo tego, że przesłanki zwrotu w niniejszym postępowaniu nie zachodzą, ponieważ, zgodnie z decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 28 stycznia 2015 r. znak WG-IV.7534.368.2014.MA, sporządzony akt notarialny został wydany na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co stanowi podstawę do zbadania treści umowy pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w treści art. 156 k.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż postanowienie organu II instancji stanowi wynik powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy analiza treści uzasadnienia wydanej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ II instancji dokonał jedynie kontroli zaskarżonego postanowienia organu I instancji, czym naruszył wyrażoną w powołanym art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo uchybienia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju obowiązkowi pełnego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć na wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków – poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; 6. art. 119 p.p.s.a. przez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym mimo, że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych, w tym wyjaśnienia przez skarżącego swojego żądania; 7. art. 122 p.p.s.a. przez nieskierowanie sprawy na rozprawę pomimo braków w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie; 8. art. 135 p.p.s.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia 10 maja 2018 r., poprzedzającego zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 czerwca 2018 r. i niewyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia, pomimo tego, że w myśl naruszonego przepisu p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest stosować wszelkie środki celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach objętych granicą sprawy, której skarga dotyczy; Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 czerwca 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Podlaskiego z 10 maja 2018 r., lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. podania (wniosku), w sprawie unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości z [...] września 1986 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, rep. [...]. Zaskarżonym postanowieniem z 27 czerwca 2019 r., Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z 10 maja 2019 r. o zwrocie przedmiotowego podania. Organy uznały, że nie są właściwe w sprawie unieważnienia powyższej umowy, ponieważ wniosek dotyczy sprawy cywilnej, a w takiej sprawie właściwy jest sąd powszechny. Skarżący kasacyjnie podważając zasadność zwrotu wniesionego podania, wskazali, że organy administracji nie sprawdziły, czy akt notarialny o którym była mowa powyżej, został wydany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie takiej okoliczności uzasadnia rozpatrzenie wniosku skarżących pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. W związku powyższym wyjaśnić należy, że w dacie zawarcia w/w umowy, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które pozwalały na realizację celu publicznego na gruncie należącym do osoby prywatnej poprzez albo zastosowanie instytucji wywłaszczenia, albo poprzez zawarcie z tą osobą umowy stosownie do art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ta druga sytuacja zachodziła w analizowanej sprawie. Zatem, skoro skarżący utracili własność nieruchomości na skutek zawarcia umowy sprzedaży, to wszystkie kwestie, stanowiące ich essentialia negotii nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. Umowa "wywłaszczeniowa", mimo że stanowiła zapowiedź możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i limitowała swobodę ustalenia ceny, co stanowiło ograniczenie swobody kontraktowej, nie traciła cech czynności cywilnoprawnej i nie stawała się umową administracyjną. Właściciel sam podejmował decyzję o sprzedaży nieruchomości. Wybór formy umownej powodował, że jej ważność podlegała ocenie według kryteriów przewidzianych w prawie cywilnym (por. wyrok SN z 28 marca 2017 r., II CSK 359/16). W tego rodzaju sprawach właściwą jest zatem jedynie droga przed sądem powszechnym. Zgodnie zaś treścią art. 66 § 3 k.p.a. będącego podstawą zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy zaznaczyć, że organy są obowiązane do przestrzegania swojej właściwości. Z jednej strony powinność taka wynika z zasady legalności (praworządności) wyrażonej w art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a ponadto obowiązek ten płynie wprost z treści art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy nie mogą zatem rozpoznawać spraw, które należą do kognicji sądów powszechnych. Co więcej naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. Wskazać też należy, że możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. nie jest uzależniona od etapu prowadzonego postępowania. Niezależnie więc czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie – stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować, niezależnie od innych powinności procesowych organu, zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Dlatego też nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 1 p.p.s.a., w zw. z art. 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez "wadliwie rozpoznanie sprawy co do istoty polegające na stwierdzeniu, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżących jest sąd powszechny. Nie można również potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Autor kasacji nie wskazuje w szczególności, jakie okoliczności faktyczne sprawy zostały pominięte w toku dotychczasowego badania sprawy i nie zostały poddane wszechstronnej ocenie. W takiej sytuacji, w szczególności w odniesieniu do zarzutów naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a.,, jak również w art. 9 i 15 k.p.a. nie można dociec, jakie okoliczności niniejszej sprawy usprawiedliwiały ich postawienie. Tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu tegoż naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Jakkolwiek, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem zostały naruszone i na czym owo naruszenie polegało, jak również uzasadni je w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej tym przepisem zasady orzekania na podstawie akt sprawy, może stanowić podstawę kasacyjną jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast na okoliczności istotne dla sprawy, które pozostały pominięte w toku dotychczasowego postępowania, w tym także w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Ugruntowane jest zapatrywanie, iż przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Przyjmuje się zgodnie, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. W takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, W-wa 2008, s. 336-337; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane jest również stanowisko, iż rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 119 § 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron. Sąd I instancji pozostawał zatem uprawnionym do rozpoznania niniejszej sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakiej mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnieniem Sądu I instancji jest bowiem ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20 i I FSK 1122/20; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1358/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadnie zatem autor skargi kasacyjnej w okolicznościach badanej sprawy upatruje naruszenia art. 119 i art. 122 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.