III SA/Wr 275/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E B na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W - po rozpatrzeniu odwołania E B (zwanego dalej skarżącym), od decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K G o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, relacjonując na wstępie przebieg postępowania w sprawie, organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...], deklarując między innymi położone w obrębie ewidencyjnym J, gmina K G, działki ewidencyjne nr 295, 298 i 299, a na nich oznaczone pięć działek rolnych A, B, C, D oraz E o łącznej powierzchni 6,51 ha. Skarżący deklarował na działce rolnej A uprawę ziemniaków na powierzchni 0,50 ha, na działce B grykę o pow. 0,47 ha, na działce C łąkę trwałą o pow. 0,1 5 ha, działce D mieszankę zbożową (pszenica, jęczmień) o pow.0,46 ha i na działce E łąkę trwałą o pow. 4,93 ha. W sumie deklarowana powierzchnia upraw wynosiła 6,51 ha. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K G wydał decyzję nr [...], mocą której przyznał skarżącemu płatność ONW w wysokości [...] zł. Jak dalej zauważył organ odwoławczy - na rozpatrywaną sprawę należy spojrzeć w kontekście roku [...] albowiem kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych za tenże rok wykazała nieprawidłowości odnośnie działek ewidencyjnych nr 295, 298, 299, 350. Suma bowiem powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłoszonej oraz zalesionej, deklarowanych na działkach ewidencyjnych, była większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych użytków występujących na działce ewidencyjnej w ewidencji gruntów. Ostatecznie skarżący w dniu [...] r. złożył formularz wniosku na [...] rok z zaznaczonym celem - "wycofanie całego wniosku". Na skutek tych okoliczności, gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, w celu potwierdzenia zgodności ze stanem faktycznym zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Kontrola, która odbyła się dnia [...] r., przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu - wykazała nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych nr 295, 298 i 299, polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Kontroler w uwagach do protokołu wpisał informację, że znaczna część działek ewidencyjnych, zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych nie jest użytkowana rolniczo. Fotografie gruntu przedstawiają skupisko drzew i krzaków. Wieloletniość drzew wskazywała na fakt, iż przedmiotowe drzewa i krzaki porastały wymienione działki również w [...] roku. Fakt ten potwierdził, że skarżący za [...] r. otrzymał płatność do powierzchni ONW, która nie kwalifikowała się do płatności. W związku z tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji lecz nieznane organowi, który wydał decyzję, organ I instancji w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończone następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], na mocy której uchylił decyzję dotychczasową nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] i jednocześnie odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowej płatności. Rozpatrując odwołanie skarżącego wniesione od tej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego przytoczył, że zasady ubiegania się o płatności ONW są jasno sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi: 1) który stosuje dobrą praktykę rolniczą zgodną z potrzebą ochrony środowiska i utrzymania krajobrazu wiejskiego, 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Na podstawie zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności ONW do łącznego obszaru 6,51 ha, natomiast po zmniejszeniu powierzchni działki rolnej, położonej na działkach ewidencyjnych nr 295, 298 oraz 299 ze względu na wynik kontroli na miejscu (zadrzewienia, zakrzaczenia), powierzchnia użytkowana rolniczo na tych działkach wynosiła tylko 3.23 ha, ogólnie zaś na wszystkich działkach 4.81 ha. Dokonując następnie obliczenia procentowego zawyżenia powierzchni - (6,51 ha - 4,81 ha) : 4,81 ha x 100 % = 35,34 % - organ stwierdził, że taki wynik skutkuje odmową przyznania płatności ONW po myśli art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Według tego przepisu, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Natomiast jeżeli różnica ta przekracza 20 % stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W ocenie organu odwoławczego, zarzut podniesiony w odwołaniu, że zadrzewienia i zakrzaczenia nie stanowiły przeszkody w wypasie zwierząt i były skuteczną ochroną przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi jest chybiony. Przedmiotowa działka we wniosku obszarowym z dnia [...] r. została zadeklarowana w całości jako łąka trwała o pow. 4,93 ha. W niniejszej sprawie, zdjęcia fotograficzne przedstawiają wieloletni, wybujały las, a zatem nie może być mowy o koszeniu oraz dobrej kulturze rolnej. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na również na brzmienie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., według którego Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. Zgodnie z brzmieniem w/w przepisu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Podstawę do wydania decyzji o przyznaniu lub o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu płatności do gruntów rolnych na rok [...] stanowią wyniki: - kontroli kompletności i zgodności wniosku, - kontroli administracyjnej, - kontroli na miejscu. Wymienione kontrole mają za zadanie m. in. potwierdzenie przestrzegania przez wnioskodawcę wymagań związanych z normami oraz potwierdzenie poprawności deklaracji powierzchni działek rolnych oraz grup upraw, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem organu II instancji kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo i odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wnioskowany grunt do objęcia płatnościami do gruntów rolnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inspektor podczas kontroli na miejscu posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, oznaczającym granice działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas kontroli działek rolnych. Ponadto dokonał lustracji działek rolnych i porównał je z rzeczywistymi, naturalnymi jej granicami. Fakty te zostały potwierdzone zdjęciami fotograficznymi, wykonanymi przez kontrolującego, zamieszczonymi na płycie CD, które obrazowały stan faktyczny przedmiotowych działek. Na zadeklarowanych działkach rolnych kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię 3,23 ha kwalifikującą się do objęcia płatnościami, natomiast pozostała powierzchnia, tj. 1,70 ha, porośnięta była drzewami i krzakami. Kończąc wywody argumentowano nadto, że w tabeli VIII formularza wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania", zamieszczona jest informacja o zobowiązaniu rolnika do niezwłocznego poinformowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Wraz ze spersonalizowanym wnioskiem skarżący otrzymał instrukcję, w której wyjaśnione zostały zasady wypełniania i przyznawania płatności. Ponieważ płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i nie korzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności ONW. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji zarzucając : - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ustalenie iż w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji lecz nie znane organowi, uzasadniające wznowienie postępowania, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały wykryte żadne nowe okoliczności, a cały stan faktyczny sprawy znany był organowi wydającemu decyzję nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] r.; - art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K G tj. decyzji nr [...] z dnia [...] r., gdyż decyzja ta mogła być uchylona wyłącznie za zgodą skarżącego; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na ustaleniu, że w [...] r. powierzchnia deklarowana była większa niż faktyczna powierzchnia, którą skarżący włada, w sytuacji gdy powierzchnia ta jest taka sama. Na poparcie swych wniosków i zarzutów skarżący podniósł, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznająca płatność wydana była prawidłowo - na podstawie wniosku i poprzedzona zostały przeprowadzeniem kontroli przez organ co do deklarowanego przez skarżącego obszaru. Skarżący nie zgodził się z ustaleniem organu, że kontrola terenowa przeprowadzona w dniu [...] r. jest adekwatna do stanu działek na [...] r. Wiadomym jest, jak wywodził, że grunty rolne podlegają ciągłym zmianom i w żaden sposób nie można uznać, że przez okres trzech lat stan zagospodarowania gruntu się nie zmienił. W przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił jakie nowe, istotne okoliczności nieznane organowi wydającemu decyzję zostały wykryte podczas kontroli w [...] r., które istniały w [...] r. Zdaniem skarżącego, skoro decyzje wydane w [...] r. poprzedzone były kontrolą stanu zagospodarowania i użytkowania gruntów, w szczególności powierzchni, które uzasadniały otrzymanie dopłat, a w [...] r. powierzchnie te są ciągle takie same, to nie można mówić o istnieniu jakichkolwiek nowych okoliczności nieznanych organowi wydającemu decyzję w [...] r. Cytując treść przepisu art. 155 k.p.a., w świetle którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony - skarżący sformułował zarzut naruszenia zawartej tamże normy prawnej albowiem w jego przekonaniu decyzje wydane w dniu [...] r. oraz [...] r. są decyzjami ostatecznymi, niewątpliwym jest zatem, że na ich podstawie nabył prawo do uzyskania dopłaty a do ich obecnego uchylenia wymagana jest jego zgoda. Takiej zaś zgody nigdy nie wyraził. Literalne brzmienie przepisu art. 155 k.p.a. wprost wskazuje, że ustawodawca wprowadzając przedmiotowy przepis chciał zabezpieczyć stronę przed negatywnymi skutkami uchylenia lub zmiany decyzji bez jej zgody. Przepis ten wyraża gwarancję jaką stwarza wydawanie decyzji ostatecznych. W większości przypadków, gdy strona nabywa na ich podstawie prawa, późniejsze jej uchylenie będzie dla niej niekorzystne. W przedmiocie ustaleń faktycznych dokonanych podczas kontroli na miejscu – skarżący stwierdził, że zadrzewienie powstało poprzez naturalne nasianie się samosiewów, których nie mógł usunąć, ponieważ sporne działki nie są jego własnością. Działkami włada na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. Umowa w § 5 pkt 2 wprost zabrania dokonywania jakichkolwiek działań polegających na usuwaniu drzew i krzewów. Takie działania wymagają zezwolenia organów gminy. W ocenie skarżącego działania te nie były konieczne, gdyż istniejące w roku [...] r. zadrzewienie nie przeszkadzało w wypasaniu koni, a wręcz przeciwnie, stanowiło dobrą ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Zadrzewienie i zakrzaczenie występujące w [...] r. nie może mieć wpływu na stan jaki istniał w [...] r., albowiem przez okres trzech lat zadrzewienie i zakrzaczenie niewątpliwie zwiększyło swój rozmiar i obecnie występujące w żaden sposób nie jest adekwatne do stanu na dzień [...] r. i [...] r. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji należało zacząć od zagadnienia prawidłowości zastosowanego trybu wznowienia postępowania. Wbrew jednak zarzutom skargi, zaistniała w rozpatrywanym przypadku podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Po myśli art. 151 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Niewątpliwie w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. ustalono, że stan przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju kontrola i jej wynik przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienia się jednakże dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach omawianej podstawy wznowienia, jak należy wnosić ze sformułowania, cyt.: "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji (tu - protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej albo nowego dowodu, które spełniają - każde z nich z osobna - pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. W doktrynie i judykaturze wyraża się pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (por. np. do analogicznie brzmiącej przesłanki wznowienia - B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, b. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616 ). W realiach rozpoznawanej sprawy nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej – wynikają one z twierdzeń zawartych w protokole kontroli. Dokonane w jej toku ustalenia inspektorów terenowych, że znaczna część przedmiotowych działek deklarowanych do płatności jako łąka trwała nie była użytkowana rolniczo w okresie kontroli, jak i w latach wcześniejszych, również w roku [...], na co wskazywał jej stan – tzn. porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami, a tym samym brak było spełnienia wymogu dobrej praktyki rolniczej oraz koszenia - stanowią zatem tego rodzaju okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniały w dacie jej wydania, lecz nie były znane organowi. Zważywszy na prawne przesłanki przyznania płatności stanowiły one okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tym tle należy uznać bezsprzecznie, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniu decyzji obu organów. Wobec tego bezzasadny jest zarzut strony o naruszeniu przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących problematykę wznowienia postępowania. Uchylenie ostatecznej decyzji nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., sama instytucja wznowienia postępowania dotyczy wzruszania decyzji ostatecznych, a zatem z istoty rzeczy postępowanie w tej materii wszczyna się w razie zaistnienia ustawowych przesłanek, co ujawnia się z upływem czasu. Całkowicie chybiony jest przy tym zarzut skargi o naruszeniu normy art. 155 k.p.a. gdyż nie znajduje ona żadnego odniesienia w niniejszej sprawie bowiem organy ARiMR nie działały w tym trybie. Należy wyjaśnić, że tryb wznowienia postępowania i tryb z art. 155 k.p.a. są całkowicie odrębnymi, niezależnymi od siebie instytucjami procesowymi, nie pozostającymi ze sobą w związku. Jakkolwiek w obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi, ale system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, ze poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne." Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str.309). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której została ona podjęta, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Z kolei postępowanie z art. 155 k.p.a. dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych. Decyzja wydana w tym – całkowicie odmiennym od wznowienia postępowania i samodzielnym trybie – ma charakter uznaniowy. Przenoszenie przesłanek prawnych opisanych w treści normatywnej art. 155 k.p.a. (np. wymaganej tam zgody strony do zmiany bądź uchylenia decyzji) na grunt regulacji dotyczącej wznowienia postępowania, unormowanej w art. 145 i n. k.p.a. – czego w istocie domaga się skarżący - jest zabiegiem niedopuszczalnym i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W aspekcie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli wypada zaznaczyć, że obowiązujące rozwiązania prawne nie obligują Agencji do przeprowadzenia kontroli bezpośredniej już w toku zwykłego postępowania administracyjnego zainicjowanego złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nie było poprzedzone żadną inną kontrolą poza zbadaniem poprawności formalnej wniosku, czyli dokonaniem kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna nie jest tożsama z tak zwaną "kontrolą na miejscu". W szczególności regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, zostały określone prawem wspólnotowym, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy, dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, etc. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (ust. 2 art. 24 rozporządzenia). Regulacja dotycząca wykonywania kontroli na miejscu zawarta została w art. 26 i następnych rozporządzenia oraz w pkt 36 preambuły tego aktu. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiada stanowi faktycznemu. Oczywistym jest, że bez fizycznej inspekcji działki w terenie, pełny, rzeczywisty stan działki nie byłby możliwy do stwierdzenia. Nie można zatem podzielić przekonania skarżącego, że organ I instancji w dacie podjęcia ostatecznej decyzji posiadał wiedzę co do stanu działki i istniejącego na niej zadrzewienia i zakrzewienia, skoro kontrola na miejscu nie była wówczas jeszcze przeprowadzona. Bezsprzecznie z akt wynika, że omawiana okoliczność faktyczna nie była znana organowi. Należy przy tym zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że odzwierciedlony obiektywnie w materiale fotograficznym stan działek przedstawia w istocie wieloletni las, a nie deklarowaną łąkę trwałą. Kwalifikacja taka nie może budzić wątpliwości, o czym świadczy ilość, wielkość i gęstość uwidocznionych drzew i zakrzewienia. Z tych racji uznanie, że opisany w protokole kontroli stan pozwala na odniesienia także w stosunku do [...] roku również nie może budzić zastrzeżeń, zważywszy dodatkowo, że z postanowień przywoływanej przez skarżącego umowy dzierżawy z [...] roku niedwuznacznie można wywnioskować, że skoro jest w niej mowa o powstrzymywaniu się dzierżawcy od niszczenia, uszkadzania zadrzewień i zobowiązaniu do przestrzegania przepisów prawa o lasach – drzewa te istniały już w owej dacie. Wszakże względy, z powodu których skarżący nie mógł dokonywać wycinki drzew tudzież usuwania krzewów nie mają znaczenia prawnego dla otrzymania dopłat albowiem te miały być – zgodnie z deklaracją i zobowiązaniem skarżącego we wniosku oraz przepisami cytowanymi w zaskarżonej decyzji - przyznane na powierzchnię stanowiącą w dacie składania wniosku łąkę trwałą, a nie na grunt nieużytkowany rolniczo tudzież użytkowany w innym - niż łąka trwała - celu. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386) Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 Nr73, poz. 657 ze zm.) stanowiąc między innymi w § 2 ust. 1, że płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06. 1999 r. ze zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie z § 4 ust. 2 płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe. W świetle przytoczonych przepisów, pomoc ma być udzielana producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. Organ odniósł się do ujawnionych w toku kontroli okoliczności faktycznych, zasadnie w ich konsekwencji przyjmując – po pomniejszeniu o areał 1,70 ha pokryty krzakami i zadrzewiony - że powierzchnia zatwierdzona dla zadeklarowanej przez wnioskodawcę łąki trwałej wynosi 3,23 ha, co stanowi przekroczenie o 20 % różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Tym samym organ trafnie przywołał art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), według którego, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W tej sytuacji, zgodnie z prawem wznowiono postępowanie i po jego przeprowadzeniu uchylono decyzję ostateczną w całości. odmawiając przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...]. Nie doszło do obrazy norm prawa materialnego ani norm procesowych. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący brał w nim czynny udział. Materiał dowodowy jest kompletny i pozwolił na wyczerpujące rozeznanie okoliczności faktycznych, na podstawie którego organ wyprowadził trafne wnioski dokonując prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do obowiązujących norm prawa materialnego. Zarówno decyzja I instancji, jak i zaskarżona decyzja II instancji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne oraz prawne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 152 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.