I SA/Sz 576/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1.uchyla zaskarżone postanowienie, 2.zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej "Kpa"; tekst jednolity: Dz.U. 2020r., poz.256) po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. S. w dniu [...] roku od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w C. z dnia [...] r. nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] oraz o odmowie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł szkody w uprawach rolnych, lasach lub budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł szkody w uprawach rolnych, lasach lub budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Decyzja powyższa skutecznie doręczona pełnomocnikowi producenta w dniu [...] roku. W dniu [...] roku strona przesłała do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę na powyższą decyzję, skarga ta została przekazana zgodnie z właściwością do organu wyższego szczebla nad Kierownikiem Biura Powiatowego, czyli do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego w S.. W ocenie organu odwoławczego powyższe odwołanie zostało ono złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ przytoczył treść art. 129 Kpa oraz art. 57 § 5 Kpa i wskazał, że producent skierował odwołanie zatytułowane skarga do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] marca 2020 roku. Ostatecznym terminem do wniesienia odwołania był dzień [...] marca 2020 r i z uwagi na fakt, iż do tego dnia, przedmiotowe pismo odwoławcze nie zostało złożone bądź to w polskim urzędzie konsularnym bądź polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a do niewłaściwego organu jakim było Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wpłynęło w dniu [...] marca 2020 roku (nadane listem poleconym w dniu [...] marca 2020 roku), to termin do jego wniesienia nie został zachowany. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ ponadto wskazał, iż decyzja z dnia [...] marca 2020 r. zawierała pouczenie o terminie i trybie złożenia odwołania. Wobec faktu, iż strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (w myśl art. 58 § 1 i 2 Kpa), a wniesione dnia [...] marca 2020 roku odwołanie nie zostało złożone w terminie wyznaczonym na jego wniesienie, doszło do naruszenia 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania zawartego w art. 129 § 2 Kpa. Zdaniem organu rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, gdyż oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o: "uchylenie skarżonej decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania." W uzasadnieniu skarżący potwierdził, iż poza sporem pozostaje, że w dniu [...].pokwitował odbiór decyzji z dnia [...]. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. oraz, że skargę na tę decyzję nadał w Urzędzie Pocztowym w C. w dniu [...]., czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu. Skarżący wskazał, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy gdyż w dniu, w którym upływał ostateczny termin do wniesienia odwołania od skarżonej decyzji udał się do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w C., jednak biuro to było zamknięte w związku z ogłoszonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii, tym samym został on pozbawiony możliwości złożenia odwołania w [...] biurze ARiMR. Chcąc dochować terminu do wniesienia odwołania skarżący tego dnia udał się do placówki pocztowej w C. z zamiarem nadania listem poleconym sporządzonego odwołania, gdzie okazało się, że [...] oddział Poczty Polskiej w związku ze stanem pandemii począwszy od 16-tego marca 2020r. czynny jest tylko w dni robocze przez sześć godzin dziennie. O godzinie 16-tej oddział został zamknięty, skarżący zjawił się przed urzędem o godzinie 16.10 będąc przekonany, że poczta pracuje - jak dotychczas - do godziny 19-tej, jednak nie został przyjęty. Podał także, że mieszkając na wsi oddalonej od miasta nie miał wiedzy na temat wprowadzonych zmian w pracy urzędów i pomimo podjęcia usilnych starań nie mógł nadać odwołania wcześniej niż w poniedziałek 23-go marca, co uczynił. Skarżący przyznał, że nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie posiadał wiedzy, że istnieje taka możliwość, gdyż skarżona przez niego decyzja nie zawierała pouczenia w tym zakresie. Był przekonany, że w sytuacji wyżej opisanej, gdy złożył odwołanie w pierwszym możliwym terminie dochował zakreślonego 14-dniowego terminu. Ponadto skarżący wskazał, że zasięgając później porady został poinformowany, iż ustawą z dnia 2.03.2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem ,przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid 19 wstrzymano rozpoczęcie i zawieszenie biegu terminów sądowych i procesowych oraz w postępowaniach administracyjnych. Skarżący był więc przekonany, że na podstawie art. 15 pkt 6 przywołanej ustawy jego odwołanie nie zostało złożone z uchybieniem 14- dniowego terminu, skoro w ostatnim dniu upływu terminu pozbawiony został możliwości jego dochowania, a niezwłocznie po umożliwieniu złożenia odwołania czynność tę wykonał. Zauważył, też że obiektywne przyczyny spowodowane pandemią Covid 19, na które nie miał wpływu i którym nie mógł w żaden sposób zapobiec nie mogą pozbawiać go możliwości dochodzenia swoich praw. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Istota skargi sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez organ odwoławczy wniesienia przez skarżącego odwołania do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2020 z uchybieniem 14 – dniowego terminu o jakim mowa w art. 129 § 2 Kpa. We wniesionej skardze ujęte zostały dwie wykluczające się argumentacje, z jednej strony bowiem skarżący wskazuje, że nie mógł dochować terminu do wniesienia odwołania ze względu brak działania organu w związku z ogłoszeniem w kraju stanu zagrożenia epidemicznego. Z drugiej natomiast strony skarżący twierdzi, iż ze względu na ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego bieg terminu do wniesienia odwołania został zawieszony w konsekwencji nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności zatem rozstrzygnięcia wymaga kwestia wniesienia odwołania w terminie bowiem instytucja przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w kontekście wprowadzonego stanu epidemii związanej z COVID-19, należy wskazać, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), który wszedł w życie 31 marca 2020 r., "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych [...] – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491). W ocenie sądu należy, zatem przyjąć, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym administracyjnych, w związku, z czym w rozpoznawanej sprawie z uwagi na datę doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu [...] r. termin do wywiedzenia odwołania wprawdzie rozpoczął swój bieg, jednak bieg tego terminu został zawieszony z dniem 14 marca 2020 r. Dalej wskazać należy, że na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. Czyli od tego dnia w dalszym ciągu biegł termin do wniesienia odwołania. Skoro odwołanie do niewłaściwego organu wpłynęło w dniu 25 marca 2020 roku, a do organu właściwego wpłynęło w dniu 14 maja 2020 r. to nie może być ono uznane za wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie sądu wątpliwości jakie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące przyjęcia, początkowej daty zawieszenia biegu terminów administracyjnych nie mogą prowadzić do przyjęcia stanowiska, które będzie pogarszało sytuację strony. Skoro bowiem w ustawie w sposób wyraźny wskazano, że zarówno nierozpoczęcie biegu terminów jak i ich zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, to skutki te obowiązywały już od dnia 14 marca 2020 r. od kiedy został ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego. Do wniosku takiego prowadzi wykładnia językowa interpretowanego przepisu, w treści regulacji bowiem jest mowa o stanie zagrożenia epidemią i stanie epidemii, które wprowadzono właśnie z dniem 14 marca 2020 r. Za taką wykładnią przemawia także charakter i cel wprowadzonego rozwiązania. Regulacja, ta miała bowiem charakter okresowy i wyjątkowy, a jej celem była ochrona praw obywateli w związku z ograniczeniem w działalności organów administracji, co uzasadniało odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz. Podkreślić należy, że wspomniana powyżej zasada lex retro non agit nie ma absolutnego charakteru. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że od zasady niedziałania prawa wstecz można odstępować w sytuacjach gdy występuje to wyjątkowo i z usprawiedliwionych przyczyn oraz gry wprowadzone z naruszeniem tej zasady przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów normy prawnej i jednocześnie nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. wyroki TK z 25.09.2000 r. K 26/99, z 27.02.2002 r. K 47/01, z 5.11.2002 P 7/01, z 8.03.2005 r. K 27/03 i z 19.03.2007 r. K 47/05. Podobne stanowisko co do początkowej daty zawieszenia terminów zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 258/20 oraz z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt I GSK 1002/20. Mając powyżej przedstawione względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stoi na stanowisku, że wobec zawieszenia biegu terminu do wniesienia terminu odwołania z dniem 14 marca 2020 r. wniesione przez producenta w rozpoznawanej sprawie odwołanie jest odwołaniem wniesionym w terminie i powinno zostać merytorycznie rozpoznane przez organ odwoławczy. Wobec uznania, że wniesione przez stronę odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, bezprzedmiotowe stają się rozważania dotyczące istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Marginalnie jedynie wskazać należy, że w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie organ powinien wyjaśnić czy strona uznaje, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania czy też twierdzi, że termin do wniesienia środka odwoławczego został zachowany. Przy rozpoznawaniu odwołania organ będzie mógł wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach wydanych sprawach: I SA/Sz 467/20 z dnia 7 października 2020 r. i I SA/Sz 573/20 z dnia 21 października 2020 r. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i uchylił zaskarżonej postanowienie. Wyrok sądu został wydany na posiedzeniu niejawnym po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Niewątpliwie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołanie jest postanowieniem, które kończy postępowanie uniemożliwiając kontrolę odwoławczą środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego stanowi art. 200 p.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Koszty postępowania przed sądem stanowił wniesiony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł.