II SAB/Ol 187/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność T. Sp. z o.o. w K. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje T. Sp. z o.o. w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od T. Sp. z o.o. w K. na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z 14 lipca 2022 r. R. J. (strona, skarżący) zwrócił się do Towarzystwa Budownictwa Społecznego (dalej: TBS, spółka) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Rady Nadzorczej spółki w latach 2021-2022; - kopii protokołów posiedzeń oraz podejmowanych uchwał Zgromadzenia Wspólników spółki w latach 2021-2022; - kopii zaproszeń członków wskazanych organów na posiedzenia przedmiotowych organów w latach 2021-2022 (po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych - anonimizacja nie dotyczy wnioskodawcy); - kopii podejmowanych uchwał w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu oraz Rady Nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego w tym zakresie od chwili obecnej wraz z ewentualnym zmianami. W odpowiedzi pismem z 1 sierpnia 2022 r. TBS poinformował stronę, że odpowiedź na wniosek zostanie jej udzielona po otrzymaniu opinii z kancelarii prawnej, do dnia 15 września 2022 r. Następnie pismem z 9 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zwrócił się o: stwierdzenie, że spółka dopuściła się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej; zasądzenie od spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę TBS działający przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że pismem z 1 sierpnia 2022 r. skarżący został poinformowany w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o terminie załatwienia sprawy oraz o powodach opóźnienia. Wobec powyższego, skarżący był świadomy tego, że jego wniosek podlega rozpoznaniu przez spółkę, w granicach czasowych wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz skarżący znał datę, do kiedy jego wniosek ostatecznie miał zostać rozpatrzony. Z uwagi na te okoliczności w ocenie spółki wniesienie skargi w dniu 9.08.2022 r., tj. w sytuacji, gdy jeszcze nie upłynął termin załatwienia sprawy wskazany przez spółkę, należy uznać za przedwczesne. Do pisma procesowego z 14 października 2022 r. skarżący załączył pismo spółki z 8 sierpnia 2022 r., którym Prezes Zarządu TBS poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 j.t.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dalej należy wskazać, że fakt, iż określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) u.d.i.p.); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3) lit. d) u.d.i.p.); majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5) lit. c) i d) u.d.i.p.). Niewątpliwie TBS jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy organ jest spółką z.o.o. realizującą zadania publiczne, w której 100% udział ma Gmina A, co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (akta sądowe, k. – 16). Mieści się zatem w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Skoro spółka jest podmiotem publicznym a jej działalność obejmuje swym zakresem zadania o charakterze publicznym to należy przyjąć, że żądane przez skarżącego informacje - co do zasady - stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Co do zasady zatem wnioskowane dane podlegają udostępnieniu, a jedynie potencjalnie mogą zwierać informacje prawnie chronione, np. ze względu na ochronę prywatności czy też tajemnicę przedsiębiorcy. Wówczas, oczywiście w razie zaistnienia takich przesłanek, w pewnym zakresie możliwa byłaby odmowa udostępnienia pewnych informacji zawartych w żądanych dokumentach. Nadmienić warto w tym kontekście, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Możliwe jest również utajnienie pewnych danych, czyli tzw. anonimizacja. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. TBS poinformował stronę, że odpowiedź na wniosek zostanie jej udzielona po otrzymaniu opinii z kancelarii prawnej, do dnia 15 września 2022 r. Następnie pismem z 8 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Spółka jednak nie uzasadniła w żaden sposób tego twierdzenia. TBS zaś przyjmując takie stanowisko winien je szczegółowo uzasadnić mając na względzie przywołany art. 6 u.d.i.p., wyjaśniając dlaczego uważa, że żądane danę bądź też część z nich nie stanowi informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2022 r. - w terminie 14 dni. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia wnioskowanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że podmiot zobowiązany pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach TBS żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2.