II SAB/Bd 147/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE A. W. (dalej określana jako Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych, zgodnie z art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływana jako upzp) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214, dalej powoływana jako uiip). Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania ww. czynności. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 67c ust. 3 upzp, organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2 za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 7 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Prezydent Miasta Bydgoszczy nie zapewnia dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Miasta Bydgoszcz za pośrednictwem usług pobierania, o których mowa w art. 9 ust 1 pkt 3 uiip, umożliwiających pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów. Brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych, zgodnie z ww. przepisami, narusza prawa Skarżącej, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi pobierania, co gwarantuje mi art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.): "Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego;...". Nieudostępnianie danych przestrzennych dla miejscowych planów poprzez usługi pobierania, a więc w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez Skarżącą działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie pozostaje w stanie bezczynności, gdyż wykonuje obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa polegające na tworzeniu, prowadzeniu, aktualizacji i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych. Obowiązki związane z tworzeniem, aktualizacją i udostępnianiem zbioru danych przestrzennych wprowadziła ustawa z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 782), która w art. 5 dodała do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozdział 5a "Zbiory danych przestrzennych". Organem planistycznym sporządzającym projekt planu jest Prezydent Miasta Bydgoszczy. Stosownie do art. 67a ust. 1 upzp, organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2 (m.in. planów miejscowych), tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 uiip. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Prezydent tworzy i aktualizuje dane przestrzenne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w toku procedury planistycznej. Dane te tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Dane przestrzenne tworzone dla aktów prawa miejscowego stanowią załącznik do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego i są publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wszystkie uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podjęte po dniu wejścia w życie przepisów nakładających taki obowiązek (tj. ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw), a więc po 31 października 2020 r. zawierają dane przestrzenne. Jednocześnie, zbiory danych przestrzennych podlegają aktualizacji i udostępnieniu w ramach infrastruktury przestrzennej najpóźniej w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 67c ust. 2 pkt 1 upzp). W Ewidencji zbiorów i usług przestrzennych pod adresem https://integracja.gugik.gov.pl/eziudp/ zarejestrowane są zbiory danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy zapewniające tym samym bezpośredni dostęp do tych danych. Oprócz tego dane przestrzenne były również bezpośrednio dostępne dla obywateli, w tym dla Skarżącej, na stronie internetowej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy. Obecnie zbiory danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Miasta Bydgoszczy podlegają zarówno usłudze przeglądania, jak również usłudze pobierania i są dostępne na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych, co wypełnia w całości obowiązki z art. 9 ust. 1 pkt 3 uiip. Stąd też każdy obywatel, w tym Skarżąca, ma bezpośredni dostęp do tych danych przestrzennych oraz możliwość pobierania kopii zbiorów lub ich części. Wobec powyższego skarga powinna zostać oddalona. Ponadto Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 17 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw "W terminie 2 lat od dnia wejścia w życie art. 5 niniejszej ustawy organy, o których mowa w art. 67a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 5, tworzą zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 177 i 284) wraz z danymi przestrzennymi dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 5, obowiązujących w dniu wejścia w życie art. 5 niniejszej ustawy, w zakresie określonym w art. 67a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 5". Oznacza to, że organy planistyczne mają obowiązek utworzenia zbioru danych przestrzennych wraz z adekwatnymi danymi przestrzennymi w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie przedmiotowych przepisów. W związku z powyższym, ostateczny termin utworzenia zbioru danych przestrzennych mija z dniem 31 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa), wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ppsa. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi włączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa). Sądy administracyjne orzekają w również sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 ppsa). Ponadto art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich), ustanawia odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów, wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37.). Z treści skargi wynika, że dotyczy ona zaniechania przez Prezydenta wykonania nakazanych prawem czynności polegających na zapewnieniu dostępu do zbioru danych przestrzennych, przez który, na gruncie art. 3 pkt 11 uiip, rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 uiip). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 uiip), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa uiip (art. 1 ust. 1 pkt 1 uiip). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do uiip (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 uiip. W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782; dalej powoływana jako nowelizacja) zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 upzp dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych" regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 upzp, dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1916) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b upzp. Podkreślić przy tym należy, że na mocy art. 17 nowelizacji organy właściwe do sporządzenia projektów ww. aktów są zobowiązane do utworzenia zbiorów danych przestrzennych wraz z danymi przestrzennymi dla tych aktów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie art. 5 nowelizacji (tj. w dniu 31 października 2020 r.), w wyżej opisanym zakresie, w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie art. 5 nowelizacji (czyli w terminie do 31 października 2022 r.). Oznacza to, że nałożone na te organy obowiązki w zakresie tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych muszą być zrealizowane najpóźniej do 31 października 2022 r., który w chwili wniesienia skargi (23 września 2022 r.) jeszcze nie upłynął. Tym samym brak jest podstaw, aby w ogóle rozważać w niniejszej sprawie zaistnienie przesłanek skargi na bezczynność organu gminy, o których mowa w art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno zatem w obecnym stanie faktycznym przyjąć zaistnienie stanu bezczynności. Ponadto, w ocenie Sądu, ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się Skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ppsa. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ani też inna czynność opisana w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie Skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie nie można określić jako władczych. W szczególności uprawnienia takiego nie formułuje ani uprzednio obowiązujący art. 5 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1446), ani też obecnie funkcjonujący art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641) normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17.09.2019 r., II SAB/Wa 341/19, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Prawo to podlega ochronie na gruncie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów cyt. ustawy (rozdział 9). W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków Skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu rozstrzygnięto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.