II GSK 1847/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1504/12 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz P. S.A. w W. 120 (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1504/12, uwzględnił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na ocenę wniosku o dofinansowanie realizacji projektu zawartą w informacji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z 5 czerwca 2012 r., nr [...] stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpoznania protestu, a także orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca) 20 lutego 2012 r. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Tworzenie M. Klastra quasi pizolitycznego" w ramach Regionalnego Programu Województwa Mazowieckiego na lata 2007-2013, Działanie 1.6 "Wspieranie powiązań kooperacyjnych o znaczeniu regionalnym". Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU, organ) pismem z 27 marca 2012 r. poinformowała skarżącą o brakach wniosku w zakresie wymaganej dokumentacji i wezwała do ich uzupełnienia. W wezwaniu organ założył dwie ewentualności: gdy projekt podlega ocenie oddziaływania na środowisko oraz gdy projekt takiej ocenie nie podlega W sytuacji, gdy projekt podlegałby ocenie oddziaływania na środowisko Spółkę zobowiązano do złożenia: a) pełnej dokumentacji środowiskowej wraz ze skorygowanym Załącznikiem 1a zgodnej z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych łub regionalnych programów operacyjnych; b) postanowienia w sprawie potrzeby lub braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wraz z niezbędnymi opiniami organów współpracujących; c) postanowienia zawierającego uzgodnienia starosty lub regionalnej dyrekcji ochrony środowiska oraz opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, d) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; e) streszczenia niespecjalistycznego Raportu oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia (dla każdego z rozdziałów) lub całego raportu; f) dokumentów potwierdzających udział społeczeństwa w procedurze oceny oddziaływania na środowisko. W przeciwnej sytuacji skarżąca miała przedłożyć: a) poprawiony załącznika 1a formularza do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, b) załącznik 1b zawierający zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, c) opinię właściwego organu środowiskowego o braku potrzeby przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. MJWPU w piśmie z 27 kwietnia 2012 r. poinformowała skarżącą o odrzuceniu projektu z przyczyn formalnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka nie załączyła pełnej dokumentacji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko zgodnej z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego, lecz złożyła jedynie załącznik 1a do formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto MJWPU zaznaczyła, że przedsięwzięcie polegające, m.in. na wykonaniu instalacji do utylizacji odpadów z jednoczesnym wytworzeniem energii elektrycznej i cieplnej, zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). Spółka złożyła protest, w którym podkreśliła, że do oceny formalnej nie jest wymagana informacja o wpływie na środowisko. Konieczna jest natomiast informacja o złożeniu wniosku o wydanie załącznika 1b do właściwego organu. Skarżąca wskazała, że współdziałając z zarządem Ciepłowni w K. złożyła do starosty wniosek o wydanie opinii w zakresie oddziaływania na środowisko oraz zgłosiła instalację, której emisja nie wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto podniosła, że proponowana inwestycja nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, gdyż nie została wymieniona na liście określonej w art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Lista tych przedsięwzięć znajduje się również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., lecz nie wymieniono tam instalacji objętej wnioskiem przez skarżącą. MJWPU pismem z 5 czerwca 2012 r. poinformowała Spółkę o oddaleniu protestu. Odnosząc się do dokumentacji dotyczącej oddziaływania na środowisko MJWPU wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca przedłożyła poprawiony załącznik 1a (formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oddziaływania na środowisko). Wszystkie inne dokumenty dotyczące oddziaływania na środowisko, złożone przez skarżącą, nie były wymagane Regulaminem konkursu, a zatem nie miały charakteru obligatoryjnego. Podczas dokonywanej oceny formalnej wniosku nie kwestionowano stanowiska wnioskodawcy, że projekt nie podlega ocenie oddziaływania na środowisko, lecz jedynie wskazano na potrzebę złożenia dokumentów potwierdzających stan faktyczny, wydanych przez właściwe organy. Skarżąca w ramach uzupełnienia wniosku nie złożyła dokumentów potwierdzających brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i z tego powodu MJWPU odrzuciła projekt Spółki, o czym powiadomiła ją pismem z 27 kwietnia 2012 r. Ustosunkowując się do stanowiska Spółki, że informacja o wpływie projektu na środowisko nie jest wymagana do przeprowadzenia oceny formalnej projektu, MJWPU podkreśliła, iż ocena oddziaływania na środowiskowo jest integralną częścią oceny formalnej dokonywaną na osobnej karcie w oparciu o kryteria dotyczące dokumentów środowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Spółki, uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustalenie charakteru zgłoszonego projektu wymaga odwołania się do definicji ustawowych przedsięwzięcia i instalacji. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) "instalacja" to stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję. Sąd pierwszej instancji po dokonaniu analizy wymienionych pojęć stwierdził, że przedsięwzięcie zakłada przekształcenie lub zmianę sposobu wykorzystania terenu, z kolei instalacja jest stacjonarnym urządzeniem technicznym. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że przedstawione we wniosku urządzenie do utylizacji odpadów nie jest instalacją wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Urządzenia tego nie można uznać za urządzenie stacjonarne, gdyż z jego opisu wynika, że ma być ono umieszczone na ciągniku siodłowym, więc z założenia ma ono charakter mobilny, jest łatwe do przewiezienia w inne miejsce. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia podniesiona przez organ okoliczność, że w chwili pracy urządzenie musi być podłączone do instalacji wodociągowej, elektrycznej i kanalizacyjnej, usytuowanej na gruncie. Sposób pracy urządzenia nie doprowadzi bowiem do przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w sposób trwały. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. MJWPU na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, pomimo tego, że dokonana przez MJWPU ocena wniosku o dofinansowanie projektu, odpowiadała prawu. W uzasadnieniu MJWPU podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stwierdzając, iż w przepisie tym ustawodawca zaakcentował trwałe związanie przedsięwzięcia z gruntem, jako kryterium oddziaływania na środowisko. Skarżąca podkreśliła, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących w sposób znaczący oddziaływać na środowisko ustawodawca zaliczył m.in. przedsięwzięcia takie jak unieszkodliwianie lub odzysk materiałów wybuchowych, chów i hodowlę zwierząt i ryb, w przypadku których trudno jest stwierdzić, że zamiarem ustawodawcy było trwałe związanie z gruntem danych przedsięwzięć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej powinny być wskazane naruszone przepisy prawa (naruszone przez Sąd I instancji lub organ, którego działanie podlegało kontroli sądowej). Wnoszący skargę kasacyjną powinien wyjaśnić na czym polegało naruszenie wskazanych przez niego przepisów prawa. Wymogów tych nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA nr 1/2010, s. 15), bowiem także w świetle powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna – aby jej granice mogły zostać określone – powinna wskazywać jakie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a., jednak MJWPU sformułowała tylko jeden zarzut – naruszenia przepisu postępowania art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował powołany przepis, gdyż ocena wniosku o dofinansowania projektu złożonego przez Spółkę., odpowiadała prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może "uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą". Do naruszenia powołanego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd – stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo – nie uwzględnił skargi lub nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, albo gdyby uwzględnił skargę, mimo braku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Należy podkreślić, że nie stanowi prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej wskazanie jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy (art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.). Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd pierwszej instancji popełnił w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonej oceny, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Jak już wspomniano wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez Sąd pierwszej instancji konieczne było zatem powiązanie zarzutu naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. z konkretnymi przepisami, które były stosowane w procesie oceny projektu, a następnie wykazanie, że Sąd błędnie ocenił te działania i w efekcie niesłusznie uwzględnił skargę. Natomiast okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wyrażoną przez WSA oceną, w żadnym razie nie uzasadnia zarzutu, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Dodatkowo należy przypomnieć, że podnosząc zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wykazać nie tylko to, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale i że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też zauważyć, że szczególne regulacje zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odbiegające od uregulowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczą tych przepisów ostatnio powołanej ustawy, które regulują kwestie odnoszące się do skargi kasacyjnej, w tym wymogów jakie powinien spełniać ten środek zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej MJWPU przedstawiła swoje stanowisko odnośnie do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Stanowisko to nie przybrało jednak formy zarzutów kasacyjnych. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 ust. 2 p.p.s.a.