I GSK 3060/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia WSA del. Cezary Kosterna Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 851/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2017 r. nr 22/2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 851/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. 2022 r., poz. 329 - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 15 maja 2009 r. J. D. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrołęce wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu kasacyjnie wnioskowaną pomoc w łącznej wysokości 31 622,37 zł. Beneficjent nie złożył odwołania od tej decyzji. W dniu 29 listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną w sprawie przyznania płatności. Powodem wznowienia postępowania było uzyskanie przez organ informacji, że działki, które skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności zostały wykazane również przez K. D. – syna skarżącego kasacyjnie we wniosku o dofinansowanie projektu w ramach ułatwiania startu młodym rolnikom. Decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. Kierownik Biura uchylił ostateczną decyzję z dnia 30 listopada 2009 r. oraz rozstrzygnął sprawę co do istoty, poprzez przyznanie skarżącemu płatności w łącznej wysokości 22 515,28 zł. Beneficjent nie złożył odwołania od decyzji organu wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego wobec czego stała się ona ostateczna. W dniu 11 października 2016 r. do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 lutego 2011 r. wydanej po wznowieniu postępowania. W wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczył wniosek. Następnie Prezes ARiMR decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia 7 lutego 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2009 regulują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 – powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi. W ocenie Sądu I instancji, czynności procesowe podjęte przez organy administracji w toku postępowania wznowieniowego były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący nie był faktycznym posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] i [...], a więc nie wypełnił kryteriów kwalifikowalności do wsparcia. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982, nr 19, poz. 147 ze zm. dalej jako ustawa o księgach wieczystych i hipotece), poprzez jego niezastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., przywoływany dalej jako k.p.a.), pomimo ustawowego zakazu zasłaniania się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej, 2) art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z wadliwym uznaniem, że wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania i wydania w trybie wznowieniowym decyzji z dnia 7 lutego 2011 r. podczas, gdy takie przesłanki nie wystąpiły, albowiem wcale nie pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które byłyby jednocześnie nieznane organowi, który wydał decyzję tj. Kierownikowi Biura Powiatowego, 3) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z wadliwym uznaniem, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, pomimo że takie rażące naruszenie prawa wystąpiło, albowiem brak było ważnych podstaw do wznowienia postępowania, w szczególności nie istniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przywołana w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrołęce z dnia 7 lutego 2011 r., 4) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z wadliwym uznaniem, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, pomimo że takie rażące naruszenie prawa wystąpiło, albowiem organ zmniejszając wsparcie skarżącemu za 2009 rok, nie wydał jednocześnie decyzji o przyznaniu dopłat za 2009 rok synowi skarżącego, co prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia rolniczej rodziny skarżącego, w której wspólnym użytkowaniu była nieruchomość rolna i której dopłaty za 2009 rok obiektywnie należały się od całej użytkowanej powierzchni, co godzi w społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa i podstawowe zasady porządku prawnego z pokrzywdzeniem ubogich rolników, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo, że organ wcale nie wyjaśnił wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy, w szczególności w jakim charakterze działał skarżący składając wniosek o wsparcie za 2009 rok, jak również zasad użytkowania nieruchomości przez rodzinę skarżącego w 2009 roku, jak również nie zauważył, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie istniały przesłanki do wznowienia postępowania i wydania decyzji w trybie wznowieniowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich sformułowania na gruncie rozpatrywanej sprawy powoduje, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. Istota sporu sprowadza się bowiem w gruncie rzeczy do oceny prawidłowości stanowiska organów orzekających w sprawie, zaakceptowanego następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. po wznowieniu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 r. działki ewidencyjne, które zostały również zgłoszone przez jego syna Pana K. D., w celu uzyskania pomocy finansowej w ramach ułatwiania startu młodym rolnikom. Poza tym skarżący kasacyjnie złożył w dniu 13 sierpnia 2010 r., oświadczenie w którym wskazał, że większość obowiązków w gospodarstwie wykonuje syn K. D. zarówno na wspomnianych działkach jak i na pozostałych wchodzących w skład gospodarstwa, jak również, że działki wymienione w wezwaniu z ARiMR w latach 2007-2009 podawał w swoim wniosku o dopłaty, ponieważ chciał uniknąć zbędnej biurokracji, pomimo tego, że działki te w 2005 przekazał synowi. Z kolei, K. D. w oświadczeniu z dnia 16 listopada 2010 r. wskazał, że jeżeli chodzi o działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]położone we wsi D. to jest ich faktycznym użytkownikiem. Te w zasadzie niekwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy świadczą o tym, że istniały nowe okoliczności sprawy uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pozwalały one bowiem przyjąć, że skarżący kasacyjnie w nieuprawniony sposób zadeklarował we wniosku złożonym na 2009 r. działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...]. Z uwagi zaś na fakt, że organ dopiero po wydaniu decyzji dowiedział się o okoliczności, że działki zgłoszone do płatności użytkuje w istocie inny podmiot, wznowił postępowanie, a następnie zastosował odpowiednie w spawie przepisy prawa materialnego, ustalając należną wysokość płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za chybiony w rozpatrywanej sprawie należy uznać także zarzut naruszenia art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich nie jest badany stan własności działki zgłoszonej do płatności. Płatność jest udzielana wnioskodawcy do działek rolnych, na których prowadzi on działalność rolniczą w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. W gruncie rzeczy chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów, co faktycznie podlega ustaleniu na podstawie wglądu do księgi wieczystej nieruchomości. Odnosząc się do ewentualnego zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek sam charakter przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postepowania, które miały być naruszone, mógłby stanowić element rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, to w sprawie ani nie zaistniało takie naruszenie, jak i nie wystąpiły pozostałe przesłanki nieważności decyzji wynikające z tego unormowania. Przede wszystkim, jak już zaznaczono, w sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania wskazywane przez skarżącego kasacyjnie. Sąd I instancji słusznie uznał, że czynności procesowe podjęte przez organy administracji w toku postępowania wznowieniowego były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie nie był faktycznym posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a więc nie wypełnił kryteriów kwalifikowalności do wsparcia. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak i z oświadczeń skarżącego kasacyjnie (beneficjenta wsparcia) oraz jego syna wynikało jednoznacznie, że w latach 2007-2009, a więc w okresie, którego dotyczyła wydana w ramach postępowania wznowieniowego decyzja (płatność na rok 2009) faktycznym posiadaczem działek był syn skarżącego, a nie skarżący kasacyjnie. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na trudną sytuacją materialną skarżącego kasacyjnie, która wynika z informacji udzielonych przez niego w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa pomocy.