III OSK 1356/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 663/18 w sprawie ze skargi F. S.A. w P. i K.G. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 29 marca 2018 r. nr DPWI.7023.50.2018.AP w przedmiocie podjęcia działań w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wytwarzania odpadów i uzupełnienia prowadzonej ewidencji odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.G. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. w sprawie II SA/Rz 663/18 oddalił skargę F. S.A. w P. i K.G. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 29 marca 2018 r. w przedmiocie podjęcia działań w celu uregulowania stanu formalno – prawnego w zakresie wytwarzania odpadów oraz uzupełnienia prowadzonej ewidencji odpadów. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że dokonane w trakcie kontroli ustalenia stały się podstawą do wydania przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na podstawie art 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz.U. 2018 poz. 1471 ze zm.; dalej: "u.i.o.ś.") zarządzenia pokontrolnego. Zrządzeniem tym zobowiązano spółkę do podjęcia działań mających na celu uregulowanie stanu formalno - prawnego w zakresie wytwarzania odpadu tj. płyt pozaklasowych oraz do uzupełnienia prowadzonej ewidencji odpadów o płyty pozaklasowe. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że stwierdzona przez organ nadwyżka to płyty produkowane na potrzeby klienta. Uznał natomiast za słuszny pogląd organu, że takiemu stanowisku przeczą stwierdzone podczas oględzin wymiary płyt, które nie opowiadają asortymentom produkcji, nadto znaczna część płyt jest połamana i nieposortowana. Powyższe podważa wiarygodność twierdzeń skarżącej o ich indywidulanym charakterze podyktowanym potrzebami klienta. Sąd zanegował również stanowisko spółki, zgodnie z którym płyty pozaklasowe na podstawie normy zakładowej mogą mieć zastosowanie m.in. jako materiał amortyzująco – przekładowy czy materiał do prac naprawczych. Norma zakładowa stanowi dokumentację techniczną w zakładzie i nie może mieć charakteru powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art 66 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Brak jest również podstaw do kwestionowania przez skarżącą drugiego z nałożonych obowiązków t.j. podjęcia działań celem uregulowania stanu formalno – prawnego w zakresie wytwarza odpadów – tzw. płyt pozaklasowych. W decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R3 nie ujęto wytwarzanych odpadów w postaci płyt pozaklasowych zakwalifikowanych do kodu 03 01 05, a art 41 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że zbieranie odpadów i ich przetwarzanie wymaga uzyskania zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.G. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że zachodzi potrzeba prowadzenia ewidencji odpadów w stosunku do przedmiotu niniejszej sprawy, mimo, iż płyty pilśniowe stanowiące przedmiot zarządzenia pokontrolnego (określane przez samego producenta jako tzw. płyty pozaklasowe) nie stanowią odpadu w rozumieniu powołanego przepisu; - art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach w zw. z art. 41. ust. 1 ustawy o odpadach (vide ostatnia strona uzasadnienia wyroku) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a właściwie to poprzez niezastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach przy dokonywaniu wykładni art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach i orzeczenie o obowiązku uzyskania przez F. S.A. w P. zezwolenia na zbieranie odpadów (za które uznano sporne płyty pozaklasowe), mimo iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, że z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia; - § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż na mocy tego rozporządzenia żaden podmiot niezależnie od prowadzenia lub nie działalności gospodarczej, nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 (do których sporne płyty pozaklasowe zakwalifikował WSA w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem) do 10 [Mg] /rok. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego mimo, iż zostało ono wydane po powierzchownym i niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia, czy podejmowane w toku produkcji, a także w procesie sprzedaży, działania producenta spornych płyt pozaklasowych prowadzą do możliwości zakwalifikowania tych płyt jako odpadów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego mimo, iż: - brak było wskazania w nim kompletnego materiału dowodowego, na jakim oparł się organ wydając zaskarżone zarządzenie (organ powołał się jedynie na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 22 lutego 2018 r.- 13 marca 2018 r., nie wymienił nawet dokumentów złożonych przez stronę), a także brak przywołania konkretnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jakie miały by wynikać z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 22 luty - 13 marca 2018 r., a następnie brak przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego w treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, oraz brak przeprowadzenia innych dowodów niż kontrola; - w treści zarządzenia pokontrolnego pozostawiono poza rozważaniami organu argumenty podnoszone przez stronę, w szczególności uwagi do protokołu kontroli datowane na dzień 19 marca 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zaistniały przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach mimo, że nie pozwalał na to zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenia nie zostały dostatecznie wykazane; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego mimo, iż jego uzasadnienie jest tak lakoniczne, że nie poddaje się kontroli, w szczególności uzasadnienie nie zawiera podania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez stronę, a także brak omówienia argumentów podnoszonych przez F. S.A. w P. w trakcie postępowania, czy też jakichkolwiek rozważań co do stanu faktycznego. W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że tzw. płyty pozaklasowe nie stanowią odpadu, a produkt F. S.A. w P. Kwestią kluczową dla sprawy jest interpretacja przesłanki "pozbycia się" (art. 3 ust.1 pkt. 6 ustawy o odpadach). Pojęcie to winno być interpretowane jako zmiana sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Skarżący kasacyjnie podniósł dalej, że w stanie faktycznym sprawy producent z góry założył, że będzie wytwarzał dwojakiego rodzaju produkty, tj. takie które są płytami produkowanym według wymiarów na zamówienie oraz takie, które będą tzw. płytami pozaklasowymi. O tym, że są to produkty, a nie odpady, świadczy również fakt, że produkty te znalazły nabywców i jest na nie nadal zapotrzebowanie. Produkty te są przy tym przechowywane w magazynie wyrobów gotowych. Producent określił więc z góry, jaki będzie docelowy sposób wykorzystania tego produktu i konsekwentnie w tych celach produkt ten zbywa. Stwierdzono również, że spółka ta jako wytwórca odpadów, z mocy samej ustawy (art. art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach) jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że zgodnie z § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 do 10 [Mg]/rok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia i to wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie jednak, z uwagi na treść postawionych zarzutów należy się odnieść do nich przemiennie. Nie byłoby zasadne rozważnie, czy wyrok Sądu I instancji był zgodny z prawem przed uprzednią analizą zarzutów dotyczących możliwości naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zarzuty dotyczące naruszenia procedury przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych przez organ administracji kierowane były już do WSA w Rzeszowie, do pewnego stopnia powielone zostały one w skardze kasacyjnej i uzupełnione przez stwierdzenia, że Sąd I instancji powinien zarządzenie pokontrolne uchylić, a że tego nie uczynił to dopuścił się obrazy przepisów postępowania. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić i to nie tylko z tego powodu, że skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął swych twierdzeń ograniczając się praktycznie do przedstawienia raz jeszcze zarzutów w zmodyfikowanej formie. Skarżący kasacyjnie nie wskazał również tego jaki materiał dowodowy powinien zostać uwzględniony w czasie rozpoznawania niniejszej sprawy, czy też jakie nowe dokumenty winny zostać dołączone, gdyż miałyby one znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie uznał, że przeprowadzone przez organ administracji postępowanie spełniało wymogi formalne. Przedstawiciele spółki uczestniczyli w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w lutym i marcu 2018 r., poinformowano ich o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a sporządzony protokół odpowiada wymogom określonym w art. 11 u.i.o.ś. Rzeczą odmienną jest to, że nie zostały podzielone argumenty skarżącego kasacyjnie, co do tego, że zakwestionowane płyty pilśniowe nie są odpadem a płytami pozaklasowymi, jednak odmienna ocena tej kwestii nie może przekonywać o tym, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego została pominięta. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jasny i przekonujący wypowiedział się dlaczego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trudno byłoby zresztą uznać aby podstawowym dokumentem dla wydania zarządzenia pokontrolnego nie był protokół z przeprowadzonej kontroli. Wydaje się jedynie, że Sąd I instancji w sposób błędny uznał, iż jednym z dowodów świadczących o tym, że zakwestionowane płyty pilśniowe są odpadem przekonuje zwiększone zużycie surowców chemicznych i drzewnych. Jednak uchybienie to nie miało nie tylko istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ale nie miało praktycznie znaczenia żadnego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania były chybione. Dla ustalenia czy możemy mówić o odpadzie, czy np. o płycie pozaklasowej niezbędne jest przede wszystkim ustalenie tego co można zakwalifikować jako odpad. Stosownie do treści art 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Stwierdzenie dotyczące "pozbycia się" substancji nie oznacza utraty kontroli nad nią, lecz zasadniczą zmianę jej wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestała ona się nadawać. W rzecznictwie sądowoadministracyjnym kontrowersji nie budzi to, że pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach będzie również jego przekazanie (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie odpad wykorzystywał w inny sposób, odmienny od dotychczasowego. W tej sytuacji odpadami są również materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji handlowych jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie ma rację kiedy przywołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 506/17 twierdzi, że kwestią kluczową dla sprawy winna być interpretacja przesłanki "pozbycia się". Twierdzenie to choć słuszne nie może skutkować podzieleniem zarzutów skargi kasacyjnej, bo takie same wnioski wyprowadził rozpoznając sprawę Sąd I instancji przyjmując, że spółka reprezentowana przez skarżącego pozbywała się odpadów. Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostaje to, że normie zakładowej odpady powstałe przy produkcji płyt pilśniowych tj. ich formatowaniu nazwane zostały płytami pozaklasowymi o określonym zastosowaniu. Uregulowania normy zakładowej, co już podkreślano na wcześniejszych etapach postępowania, mają charakter wewnętrzny i nie przekładają się na unormowania powszechnie obowiązujące. Rzeczą charakterystyczną jest to, że tzw. płyty pozaklasowe, nie powstają w wyniku konkretnego zamówienia, ale w wyniku formatowania tj. przycinania większych płyt aby nadać im konkretne wymiary, tak więc wielkość płyt pozaklasowych uzależniona jest wyłącznie od tego jakie wymiary będzie miała wyprodukowana płyta podstawowa. W czasie kontroli w sposób jednoznaczny stwierdzono, że długość i szerokość płyt określanych jako pozaklasowe jest różna, znaczna część z nich jest połamana i nie są one ułożone. Niczym nie są poparte twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że sposób wykorzystywania płyt pozaklasowych nie będzie ulegał zmianie po ich zbyciu i pozostanie zgodny z założeniami producenta. Podzielenie takiego toku rozumowania doprowadziłoby do tego, że w ogóle nie byłoby odpadów, nadto wymiary płyt ( różnej wielkości, głównie wąskie paski ) przekonują, że ich przeznaczenie będzie zasadniczo odmienne od tego jakie przewiduje producent. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, że organ wskazywał na skargi dotyczące spalania płyt pilśniowych, a jego pełnomocnik na rozprawie przed Sądem I instancji stwierdził, że tona płyt na cele opałowe oferowana przez spółkę kosztuje 5 złotych. W tej sytuacji należało podzielić ustalenia WSA w Rzeszowie, że wytwarzane płyty pozaklasowe są odpadem o kodzie 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Dlatego też stosownie do treści art. 66 ustawy o odpadach spółka jako posiadacz odpadów obowiązana jest do prowadzenia na bieżąco ich jakościowej i ilościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 66 ustawy o odpadach jest chybiony. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 10 kwietnia 2015 r. spółka F. S.A. w P. uzyskała pozwolenie na wytwarzanie odpadów i gospodarowania nimi. Zezwolenie to obowiązujące do 9 kwietnia 2025 r. i dotyczy przetwarzania odpadów w procesie R-3. W procesie tym nie zostały ujęte odpady o kodzie 03 01 05, tym samym spółka nie posiada stosownego zezwolenia, które wymagane jest z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Spółki nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia unormowanie art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy, gdyż nie dotyczy ono sytuacji gdy prowadzony jest dalszy obrót odpadami. W sposób podobny należy się odnieść do zarzutu naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Rozporządzenie to rzeczywiście przewiduje możliwość zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, również tych o kodzie 03 01 05 (do których zaliczono płyty pozaklasowe ), ale tylko do 10 [Mg] /rok. Natomiast spółka tylko w styczniu 2018 r. wytworzyła i sprzedała 291,7 Mg płyt pozaklasowych. W takim stanie faktycznym i prawnym prawidłowo postąpił Sąd I instancji oddalając skargę tym samym nie naruszył również przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 204 pkt 1) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organy kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.