II GSK 83/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 386/08 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 386/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę H. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenia sankcji. Sąd uznał za miarodajny następujący stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji: Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. H. K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku zadeklarował czternaście działek rolnych oznaczonych literami od A do M o łącznej powierzchni 12,21 ha, położonych na czternastu działkach ewidencyjnych w obrębach: W., S., gmina S., C. Przeprowadzona w gospodarstwie rolnym H. K. kontrola w dniu [...] sierpnia 2006 r. wykazała rozbieżności pomiędzy deklarowaną a stwierdzoną powierzchnią użytków rolnych. W konsekwencji do przyznania płatności zakwalifikowano działki rolne oznaczone literami B, C, F, G, M, ale tylko w zakresie powierzchni upraw stwierdzonych podczas kontroli w gospodarstwie. Działki rolne A, D, E, J, Ł nie zostały zakwalifikowane do przyznania płatności, gdyż podczas kontroli w gospodarstwie w dniu [...] sierpnia 2006 r. nie była prowadzona na tych działkach działalność rolnicza. Na działce oznaczonej literą H znajdowała się uprawa należąca do tej samej grupy płatności co zgłoszona, wobec czego w tej części przyjęto deklarację producenta jako prawidłową. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa z wniosku H. K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych była wcześniej przedmiotem dwukrotnego rozstrzygania przez organ odwoławczy, albowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006 wraz z sankcjami została przez organ odwoławczy uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania wniosku został dopuszczony dowód z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r. w gospodarstwie rolnym H. K.. Wyniki tej kontroli były zbieżne z wynikami kontroli z 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006 wraz z sankcjami. Na skutek odwołania H. K., również decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. została uchylona przez organ II instancji i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił kto jest faktycznym użytkownikiem objętych wnioskiem działek ewidencyjnych o numerach: 36/1, 38, 39, 40. Organ I instancji w oparciu o wyjaśnienia wnioskodawcy złożone w dniu [...] marca 2008 r. ustalił, że faktycznym użytkownikiem tych działek jest H. K., a jego syn jedynie pomaga w ich uprawie i w tych okolicznościach wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie, za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że faktyczna powierzchnia działek rolnych deklarowanych przez stronę we wniosku wynosiła w 2006 r. 5,42 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosiła 6,79 ha, co stanowi 125,28 % powierzchni zatwierdzonej i dlatego też skutkuje odmową przyznania płatności bezpośrednich za rok 2006 i nałożeniem sankcji. Za nieuzasadnione organ uznał żądanie przeprowadzenia kolejnych kontroli z uwagi na fakt, że ich wyniki mogłyby znacznie odbiegać od stanu stwierdzonego w 2006 r. ze względu na ewentualne zmiany w sposobie użytkowania gruntów. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo ustaliły powierzchnię użytków rolnych uprawniającą do uzyskania płatności. Sąd pierwszej instancji podał, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podpisała umowę na wykonywanie kontroli z O. "G." w K., którego inspektorzy w dniu [...] sierpnia 2006 r. dokonali kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół. Materiał dokumentacyjny obejmuje poza protokołem, szkice gruntów objętych wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r., jak również umieszczone na płycie CD dane z pomiarów wykonanych za pomocą odbiornika GPS i tachimetru elektronicznego, które to urządzenia pozwalają na pomiar m. in. elips, okręgów, łuków bez konieczności dzielenia na proste figury geometryczne. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy WSA w K. uznał, że jest on wiarygodny i stanowi wystarczającą podstawę ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej przez rolnika. Wbrew twierdzeniom skarżącego wykonane przez kontrolujących fotografie terenu mają moc dowodów w sprawie, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., nie definiują pojęcia środka dowodowego, zaś art. 76 § 1 tej ustawy (błąd: winno być art.75 § 1k.p.a.) stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty w zakresie nieprawidłowości przeprowadzonej na miejscu kontroli. W szczególności wskazał, że w dacie kontroli nie istniał wymóg powiadomienia wnioskodawcy o jej przeprowadzeniu, bowiem zgodnie z treścią art. 25 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 796/2004, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, natomiast art. 25 stanowił podstawę do ich przeprowadzenia nawet bez uprzedzenia. Z treści protokołu wynika, że został podpisany przez uczestniczącego w kontroli H. K., który nie wniósł do niego żadnych uwag i zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych i ustaleń co do powierzchni działek rolnych, zaś jego późniejsze wątpliwości były przedmiotem udzielonej przez organ odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2006 r. W zakresie kwestionowanej przez skarżącego prawidłowości kontroli na miejscu z dnia [...] października 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tym przypadku protokół nie odnosił się do stanu faktycznego na gruntach wnioskodawcy z roku 2006, lecz dotyczył innej sprawy tj. z wniosku H. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz ONW na rok 2007. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że wynik kontroli z dnia [...] października 2007 r. w zakresie, w jakim potwierdza, że stan gruntów nie uległ zmianie, stanowi dodatkowy argument przemawiający za prawidłowością ustaleń kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r. Oczywistym jest, że przeprowadzenie dodatkowych późniejszych kontroli w ramach zgłaszanej przez skarżącego rekontroli byłoby niecelowe bowiem, jak podniósł organ, mogłoby nie zweryfikować treści wniosku z 2006 r. z uwagi na ewentualne zmiany w zagospodarowaniu działek. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał za uprawnione stanowisko organu II instancji wskazujące powody dla których oparł się na protokole z kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz dokumentacji w postaci zdjęć fotograficznych oraz szkiców gruntów rolnych. Stwierdził, że dokonana w tym zakresie przez organ ocena znaczenia i wartości dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji podważanie kwalifikacji osób kontrolujących oraz wyników kontroli stanowi o swoistej linii obrony, którą zastosował skarżący w celu uzyskania świadczeń oraz uniknięcia odpowiedzialności za nieprzestrzeganie wymogów na jakich udziela się producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K. zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., przejawiające się w arbitralnym podzieleniu stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz w niezbadaniu procesu gromadzenia dowodów przez organ, w szczególności zaś braku ustaleń, czy dowody były gromadzone i oceniane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje oraz czy ocena dowodów została dokonana zgodnie z regułami ustawowymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że ustalenia faktyczne dokonane na podstawie zebranych dowodów nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż działki o nr 38, 39, 115 były uprawiane rolniczo - koszone, a ponadto na działkach tych, a konkretnie na działce nr 115 nie są posadowione sosny. Fotografie wykonane w terenie nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, lecz wybiórczo i niekorzystnie dla skarżącego zostały na nich utrwalone zakrzewienia, przy czym na niektórych utrwalono zakrzewienia występujące na działkach sąsiadujących. Kasator podniósł ponadto, że członkowie dwuosobowego zespołu przeprowadzającego kontrolę nie posiadali odpowiednich kwalifikacji, w szczególności wiedzy z zakresu rolnictwa. Wskazał, że w skład zespołu przeprowadzającego kontrolę powinien wchodzić geodeta oraz rolnik, który posiada umiejętności odróżnienia rodzaju uprawy, przy czym twierdzenia te oparte zostały na opinii wyrażonej w Gazecie Gostyńskiej przez kierownika [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. W konkluzji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zgromadzony w sposób sprzeczny z przepisami, a stanowisko Sądu, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie narusza art. 80 k.p.a. – nieuprawnione. Ocena materiału dowodowego w kwestiach kluczowych oparta została na zapatrywaniach wyrażonych przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji, a o dowolności oceny świadczy fakt dokonania jej poza kryteriami ustawowymi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie poddał wnikliwej analizie zarzutów skarżącego, ale podzielił bezkrytycznie stanowisko organu. Nie odniósł się do kwestii prawidłowego składu osobowego kontrolujących, nie dokonał analizy kwalifikacji kontrolujących, kryteriów oceny charakteru gruntów i z tych względów – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – słuszne jest stanowisko skarżącego przejawiające się w stwierdzeniu, iż Sąd podzielił w sposób arbitralny stanowisko organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu I instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko – radcowski ( art. 175 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej konieczne jest powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, przy czym w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzasadnienie winno także wskazywać na istotny wpływ zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Wedle strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd naruszył art. 3 §2 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Uchybienie powołanym przepisom polega według kasatora na arbitralnym zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji a także na nie zbadaniu procesu gromadzenia dowodów przez organ, w szczególności zaś nie ustalenie czy dowody były gromadzone i oceniane zgodnie z regułami ustawowymi czy dokonywały tego osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej , stwierdził, że kwestionuje ustalenia faktyczne, gdyż osoby dokonujące kontroli nie posiadały wiedzy z zakresu rolnictwa, co wynika z "charakteru dokumentacji pokontrolnej", wadliwe są ustalenia co do działek nr 38, 39 i 115, gdyż działki te były uprawiane rolniczo – były koszone, fotografie wykonane w terenie nie odzwierciedlały stanu faktycznego .Wadliwe jest stanowisko Sądu , że organy nie naruszyły art. 80 k.p.a. a ponadto Sąd nie poddał wnikliwej analizie zarzutów skarżącego lecz podzielił bezkrytycznie stanowisko organu. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 u.p.s.a., nie będący przepisem procesowym lecz ustrojowym, definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W kontekście treści normatywnej powołanych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z ich naruszeniem. Wbrew bowiem zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej w sposób ogólnikowy, co uniemożliwiało szczegółowe do nich odniesienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonał, odwołując się do norm prawnych, powierzoną mu powołanymi przepisami ustawy funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Zgodnie z celem tego zwrotu, sąd administracyjny władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się z powierzonej mu ustawą funkcji kontrolnej. Dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obejmujący w szczególności protokół kontroli, szkice gruntów, fotografie i uznał, że materiał ten jest wiarygodny i stanowił wystarczającą podstawę ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej przez rolnika oraz, że oddaje rzeczywisty stan zagospodarowania działek objętych wnioskiem. W konkluzji Sąd stwierdził, że stanowisko organu, który oparł swe ustalenia na protokole kontroli z [...].11.2006 r. było prawidłowe i nie naruszało art. 80 k.p.a.. Sąd zauważył, że wynik kontroli przeprowadzonej [...] października 2007 r. zbieżny był z wynikiem kontroli poprzedniej co dodatkowo potwierdzało, że stan gruntów nie uległ zmianie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wykonane przez kontrolujących fotografie terenu mają moc dowodów w sprawie, gdyż zgodnie przepisami k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. W skardze kasacyjnej skarżący stwierdził, że kwestionuje ustalenia faktyczne, gdyż osoby dokonujące kontroli nie posiadały wiedzy z zakresu rolnictwa "co wynika z charakteru dokumentacji pokontrolnej". Stanowisko Sądu I instancji zarzutu tego uwzględniające nie nasuwa zastrzeżeń jeśli zważyć, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, w szczególności nie stanowi takiego uzasadnienia powołanie na informacje prasowe co do wymogów w zakresie wykształcenia osób wykonujących czynności kontrolne. Należy również zauważyć, że zarzut nieprawidłowych ustaleń w zakresie zagospodarowania działek nr 38, 39 i 115, nie był podnoszony w skardze do Sądu I instancji, jest zatem spóźniony a ponadto gołosłowny. W świetle tego co powiedziano wyżej uznać należy, że ocena zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd I instancji, nie budzi zastrzeżeń i brak jest podstaw do przyjęcia, iż funkcja kontrolna Sądu została wykonana z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.