II SA/Lu 360/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. L. P. (dalej "skarżąca") wystąpiła o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności realizacji domu letniskowego na działce nr [...] obręb K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy T. (organ I instancji) postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. W uzasadnieniu organ powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 22 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T.). Organ stwierdził, że działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem 20 MR (mieszkalnictwo rolnicze). Stosownie do § 4 pkt 17 lit. j/ planu wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego). Według analizy terenu, grunty leśne występują na terenach sąsiednich, w obrębie działki nr [...] i nr [...]. Realizowany przez skarżącą budynek mieszkalny znajduje się w odległości 16 m od lasu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz około 13 m od lasu na działce nr [...]. Powyższe oznacza, że budynek jest usytuowany niezgodnie z planem . L. P. złożyła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium argumentowało m.in., że: - stosownie do przepisu art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; - zgodnie z art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie; - przepis art. 217 § 2 K.p.a. wyróżnia dwie samodzielne przesłanki do wydawania zaświadczenia, w przypadku, o jakim mowa w punkcie 1, wydanie zaświadczenia uzależnione jest od przepisu prawa, który wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, według punku 2 - o wydaniu zaświadczenia decyduje interes prawny po stronie wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; - w sytuacji natomiast braku interesu prawnego, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia; - Wójt Gminy T. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 217 § 2 i art. 219 K.p.a.; - jest to wadliwość która nie ma wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie; - o tym, z którą z wymienionych podstaw przy wydawaniu zaświadczenia mamy do czynienia, decyduje treść wniosku strony, a wniosek skarżącej z dnia 4 sierpnia 2021r. dotyczył wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budowanego domu letniskowego na działce nr [...]; - w przypadku postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego przepisem prawa, na podstawie którego wnioskodawczyni mogłaby ubiegać się o wydanie zaświadczenia, jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; - w myśl powyższego przepisu w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia; - w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą min. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; - z akt sprawy nie wynika, aby wnioskowane zaświadczenia należało przedłożyć w ramach postępowania legalizacyjnego bowiem takie postępowanie nie jest aktualnie prowadzone, co potwierdzają dokumenty przedłożone przez stronę; - zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi więc zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.; - skarżąca wystąpiła o potwierdzenie, że budowany na działce nr [...] w K. budynek rekreacji indywidualnej (dom letniskowy) jest możliwy do realizacji w świetle zapisów planu; - na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia 22 grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2004 r.); - z ustaleń tego planu wynika, że działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem MR (mieszkalnictwo rolnicze); w obszarze tym dopuszcza się zabudowę letniskowej lub jednorodzinną (według warunków jak dla terenów ML - Mieszkalnictwo letniskowe lub MN - Mieszkalnictwo jednorodzinne) przy założeniu, że zwarty obszar terenu zabudowy letniskowej lub jednorodzinnej nie może przekraczać 5.000 m2 ( § 4 pkt 17 lit. g i h planu); - zapis ten nie oznacza, że wyłączone są pozostałe ustalenia występujące na terenie oznaczonym symbolem MR; - na obszarze o symbolu MR i funkcji - mieszkalnictwo rolnicze, stosownie do § 4 pkt 17 lit. j planu, wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego); - na gruntach sąsiednich w stosunku do działki nr [...] czyli w obrębie działki nr [...] występują grunty leśne; - z oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. wynika, że budynek letniskowy usytuowany jest w odległości 5,2 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 15,70 m od granicy lasu znajdującego się na tej działce; - według organu I instancji, odległość pomiędzy budynkiem letniskowym a lasem na działce nr [...] wynosi 13 m; - w świetle ustaleń planu zamierzony i realizowany przez wnioskodawczynię sposób zagospodarowania działki nr [...] nie jest zgodny z ustaleniami przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. W skardze do WSA w Lublinie L. P. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie, wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób nie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania podczas gdy; zastosowanie przepisów planu jest w praktyce niewykonalne, gdyż uniemożliwia jednoczesną realizację funkcji wskazanej dla działki przy zachowaniu określonych parametrów zabudowy, co oznacza, że uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; brak możliwości realizacji na działce nr [...] domu letniskowego, który to spełniałby wymogi planu, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do tej działki, gdyż zapisy te naruszają istotę prawa własności. Skarżąca podniosła również, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie rażąco naruszającej prawo w stosunku do działki nr [...] obręb K. uchwały, podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w związku z art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie to przejawiało się w przekroczeniu przez Radę Gminy władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu zasad zagospodarowana dla działki nr [...] w taki sposób, że ich zastosowanie uniemożliwia realizację funkcji określonej w uchwale dla tej działki). Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy T. obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ewentualnie o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w całości; - stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w B. P. wniosło o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do szczegółowych rozważań należy wskazać, że kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń uregulowano w DZIALE VII K.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 K.p.a.). Według art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 K.p.a.). W świetle art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.). Stosownie do art. 220 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: 1) znane są one organowi z urzędu; 2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia (220 § 2 K.p.a.) W orzecznictwie sygnalizuje się, że organy administracji publicznej wydają stosowne zaświadczenie w przypadku zgodności wykonanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu, a odmawiają w przypadku stwierdzenia takiej niezgodności. W tym zakresie działania organów administracji opierają się wyłącznie o ściśle określone regulacje i organy te nie mogą wydać zaświadczenia w sytuacji, gdy z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika coś innego. W przypadku wystawienia takiego zaświadczenia organ administracji dopuściłby się naruszenia nie tylko art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. II SA/Gl 462/22). Jak wynika z akt niniejszej sprawy podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Kolegium przyjęło, że zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w powyższym uregulowaniu. Bez naruszenia tego przepisu Kolegium rozstrzygnęło w sprawie, prawidłowo przy tym ustalając, że świetle planu miejscowego, lokalizacja budynku jest dopuszczalna w odległości nie mniejszej niż 30 m od ściany lasu (terenów leśnych). Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 20 MR (mieszkalnictwo rolnicze). Na obszarze tym dopuszcza się zabudowę letniskowej lub jednorodzinną (według warunków jak dla terenów ML - Mieszkalnictwo letniskowe lub MN - Mieszkalnictwo jednorodzinne) pod warunkiem, że zwarty obszar terenu zabudowy letniskowej lub jednorodzinnej nie może przekraczać 5.000 m2. Stosownie do § 4 pkt 17 lit. j/ planu miejscowego, wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego). Grunty leśne występują na terenach sąsiednich (w obrębie działek nr 7 i [...]). Sporny budynek zlokalizowany jest w odległości 5,2 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 15,7 m od lasu znajdującego na tejże działce (według informacji organu Inspekcji Nadzoru Budowlanego). Z ustaleń Wójta Gminy T. wynika, że budynek jest posadowiony w odległości 16 m od gruntu leśnego na działce nr [...] oraz około 13 m od lasu na działce nr [...]. Powyższe oznacza, że sporny budynek usytuowany jest w odległości bliższej niż przewidziana postanowieniami planu miejscowego. Dowodzi tego zgromadzony materiał dokumentacyjny (mapa ewidencyjna - k. [...] akt adm., dane z geoportalu – k.[...], [...], [...] akt adm., uproszczony plan urządzenia lasu – k. [...] akt adm., decyzja nakazująca rozbiórkę budynku posadowionego na działce nr [...] - k. [...] akt adm., wypis ze zmiany planu wraz wyrysem – k. [...], [...], [...] akt adm.). Wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. II SA/Lu 55/22 oddalono skargę L. P. na decyzję z dnia 13 października 2021 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego została (wyrok nieprawomocny). Skarżąca w istocie nie zaprzecza ustaleniom organu odwoławczego. Skarżąca podnosi bowiem, że "zastosowanie przepisów planu jest niewykonalne, gdyż uniemożliwia jednoczesną realizację funkcji wskazanej przy zachowaniu określonych parametrów zabudowy". Wymaga zatem wyjaśnienia, że w niniejszej sprawie kwestia legalności planu miejscowego wykracza poza ramy tematyczne wynikające z treści zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji rzeczą Sądu nie była ocena podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień planu miejscowego, przykładowo z powodu naruszenia prawa własności, naruszenia wymogów procedury planistycznej, czy zasady praworządności określającej, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32. Stąd też wniosek skargi o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez skład orzekający WSA w Lublinie. Merytorycznej ocenie podlegało po pierwsze, postanowienie organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie zgodności realizacji domu letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb K. - z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., a po drugie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia 3 marca 2022 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem zasadnie utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy T., jako orzeczenie zgodne z przepisami prawa. Zdaniem Sądu, brak jest normatywnych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego obu skontrolowanych postanowień. Są to rozstrzygnięcia niewadliwe, co wyżej wykazano. Pomimo, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu nie było zagadnienie legalności planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T., ale prawidłowość postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, to z uwagi na treść zarzutów i wniosków skargi, wymaga wyjaśnienia, że prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 8 października 2020 r. sygn. II SA/Lu 386/20 stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym [...], znajdującej się w obrębie ewidencyjnym P. (aktualnie numer ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny M. ). Powyższe nie oznacza jednak, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części dotyczącej innej działki (o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. ) powinno na zasadzie analogii skutkować oceną o wadliwości planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do obrębu K. i działki nr [...] (należącej do skarżącej), a w konsekwencji o wydaniu zaskarżonego z naruszeniem przepisów prawa. W tych okolicznościach wydanie zawnioskowanego zaświadczenia o zgodności realizacji budynku letniskowego na działce nr [...] z planem miejscowym, byłoby czynnością nieprawidłową i niemającą racjonalnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Ubocznie należy wskazać, że skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.