II OSK 3486/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3025/18 w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2018 r. znak DON.7200.187.2018.KAL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3025/18 oddalił skargę G. Z. (dalej jako skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. GINB postanowieniem z dnia 13 września 2018 r. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2014 r., nr 154/14 utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 listopada 2013 r., nr 235/13 nakazującą skarżącemu rozbiórkę trzech budowli na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Skarżący złożył do GINB wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołanym wyżej postanowieniem, jednak organ ten postanowieniem z dnia 23 października 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jego motywach wyraził zapatrywanie, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 stycznia 2014 r. z uwagi na fakt uprzedniego oddalenia przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 578/14 skargi na tę decyzję. Mając na względzie art. 61 a § 1 k.p.a. uznał, że wśród "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zawiera się sytuacja, w której kwestie, których zbadania żąda wnioskodawca, objęte są powagą rzeczy osądzonej. Jednocześnie, zdaniem GINB, brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), gdyż oddalenie skargi przez sąd administracyjny - a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych - zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Na koniec podkreślił, że przedmiotem oceny Sądów obu instancji była również kwalifikacja obiektów budowlanych, z uwzględnieniem ich fundamentów. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 578/14 wskazał, że prawidłowość przyjęcia trwałego ich związania z gruntem nie może budzić wątpliwości oraz że wytwórnia elementów budowlanych stanowi budowlę. Dlatego też GINB przyjął, że zarówno kwalifikacja zbiorników jako obiektów budowlanych, jak i zasadność ich rozbiórki były przedmiotem badania w postępowaniu sądowym. Zaznaczył przy tym, że NSA w wyroku z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3170/14 wziął pod uwagę stwierdzenie przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1598/13 nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2010 r. nr XLVI 1/430/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] gm. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r., Nr 26 poz. 830) w odniesieniu do dz. nr [...] w [...], gm. [...]. Powołał także uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Skarżący nie zgadzając się z tym postanowieniem, zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd powołał art. 61a § 1 k.p.a. i opowiedział się za poglądem, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. W oparciu o orzecznictwo stwierdził, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym". Uzupełniając argumentację podał, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 uznano, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa." W ocenie NSA w przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (w ówczesnym stanie prawnym - art. 157 § 3 k.p.a., obecnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezbędne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji przypomniał stanowisko skarżącego wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia 31 stycznia 2014 r. i zgodził się z GINB, że jego podstawą była przede wszystkim wadliwa ocena kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji niewłaściwy tryb ich legalizacji przyjęty przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem, jak zauważył Sąd, w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 578/14 WSA w Warszawie uznał, że "o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, a zatem parametry techniczne takiego obiektu". Sąd ocenił dalej, że: "Biorąc pod uwagę parametry przedmiotowych obiektów (np. wysokość silosów – pojemników na materiały i kruszywa, od 7 do 13 m) sposób posadowienia stóp metalowych co wynika z dokumentacji zdjęciowej) prawidłowość przyjęcia trwałego ich związania z gruntem nie może budzić wątpliwości." Sąd stwierdził także jednoznacznie, że wytwórnia elementów budowlanych, w związku z sytuowaniem, którym wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie stanowi budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jako bezsporny ocenił fakt, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zaś postępowanie prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego ocenił jako prawidłowe. Z kolei NSA w wyroku oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku – tj. w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3170/14 ocenił, że "(...) Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który wymaga pozwolenia na budowę. W orzecznictwie podkreślano, że nawet montaż mobilnego węzła betoniarskiego jest budowlą zakwalifikowaną jako wolnostojąca instalacja przemysłowa, o której mowa w art. 3 pkt 3 i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 53/13)." NSA podkreślił, że wymienione w decyzji obiekty tworzą funkcjonalną całość i są trwale związane z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Dodatkowo NSA ocenił, że nie ma podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej w kontekście zgodności wybudowanych urządzeń z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż stwierdzenie nieważność uchwały Rady Gminy Wieliszew z dnia 9 listopada 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kałuszyn Gminy Wieliszew w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi [...], gmina [...] nastąpiło dopiero wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014r., a po drugie - okoliczność ta nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż przyczyną nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy, było niewykonanie obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestie podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności były przedmiotem rozważań zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA, a wydane w tej sprawie prawomocne wyroki jednoznacznie uznały prawidłowość kwalifikacji samowolnych robót budowlanych przyjętą przez organy nadzoru budowlanego oraz zastosowany tryb z art. 48 ustawy. Stąd za prawidłowe uznał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu innych uzasadnionych przyczyn, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Podniósł w niej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie, w szczególności: a. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.; b. zasad postępowania wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a.; c. naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego może zostać załatwione przez wydanie postanowienia (prawidłową formą jest decyzja); 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową ocenę przekazanej przez stronę skarżącą do akt sprawy informacji o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2010 r w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b. w konsekwencji naruszenia opisanego w lit. a, błędne ustalenie zakresu zarzutów strony skarżącej przez pominięcie zarzutów skarżącego, co do wystąpienia nowych okoliczności w sprawie; pominięte zarzuty dotyczyły naruszenia prawa procesowego art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. co prowadzi do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.; c. pominięcie oceny zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowe odniesienie się do zarzutów ze skargi, co prowadzi do naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; zarzuty podniesione w lit. a i b powodują, iż zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w wyżej opisanej zakresie i rozpatrzenia skargi, jak również zasądzenia, kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej skarżącego na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują wymienione w powołanych przepisach przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której uznano, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa." W tym kontekście zasadnie przyjął, że kwestie podnoszone przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o stwierdzenie nieważności były przedmiotem rozważań zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA, a wydane w tej sprawie prawomocne wyroki jednoznacznie uznały prawidłowość kwalifikacji samowolnych robót budowlanych przyjętą przez organy nadzoru budowlanego oraz zastosowany tryb z art. 48 ustawy. Stąd też za prawidłowe uznał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu innych uzasadnionych przyczyn, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia późniejszego stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który miała być prowadzona legalizacja samowolnie wzniesionych przez skarżącego budowli, jak słusznie zauważył NSA we wcześniej wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3170/14, pozostawała bez znaczenia w sytuacji gdy podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy, było niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy. Zatem nie doszło nawet do analizy postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów niezbędnych do legalizacji. Należy pamiętać, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem a nie obowiązkiem skarżącego, stąd brak jego woli wyrażony poprzez nieprzedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji automatycznie skutkował decyzją nakazującą rozbiórkę spornych budowli. Wszystkie podnoszone przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestie były przedmiotem analizy sądów orzekających w niniejszej sprawie, czego dowodem jest treść sporządzonych w tych sprawach uzasadnień i zgodnie z treścią powołanej na wstępie uchwały nie mogą stanowić podstawy do ponownej weryfikacji w ramach postępowania nieważnościowego. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty kasacyjne zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając ich wadliwą konstrukcję polegającą na braku powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.) jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które mylnie wskazano jako przepisy prawa materialnego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a.). Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu odmienna ocena sądu przedłożonych przez stronę dowodów. Także nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji pominął nowe dowody w sprawie, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Należy nadto zauważyć, że okoliczność dotycząca stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była znana sądowi w czasie oddalania skargi w postępowaniu zwykłym, o czym świadczy stanowisko NSA wyrażone w pisemnych motywach wyroku, a wskazujące na brak znaczenia tego rozstrzygnięcia na rozpoznawaną sprawę, z uwagi na podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki, którą było niewykonanie nałożonych na skarżącego obowiązków. Odmienna byłaby dopiero sytuacja skarżącego kasacyjnie, gdyby podstawą wydanego nakazu rozbiórki był art. 48 ust. 1 ustawy i wynikał ze sprzeczność zrealizowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego następnie stwierdzono nieważność. Natomiast w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, bowiem podstawą orzeczonego nakazu rozbiórki był art. 48 ust. 4 ustawy i wynikał on z niewykonania nałożonych na skarżącego obowiązków. Zatem nawet nie doszło do badania zgodności zrealizowanej samowoli z postanowieniami planu miejscowego, stąd późniejsze jego wyeliminowanie z obrotu prawnego pozostawało bez wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.