II SA/Rz 695/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Rz 695/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi H. M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2019 r. nr [...] dotyczące ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] (uzupełnionym postanowieniem z [...] października 2019 r. o tym samym numerze) – na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.): 1. ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] na kwotę 2500 zł; 2. obciążył ww. kosztami: a) Gminę - wnioskodawcę rozgraniczenia w wysokości 1 250 zł, b) H. M. – uczestnika rozgraniczenia w wysokości 1 250 zł; 2c. zaliczył na poczet kosztów postępowania o których mowa w pkt 2a zaliczkę uiszczoną przez Gminę; 2d. zwrócił Gminie kwotę 1 250 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą uiszczonej zaliczki w wysokości 2 500 zł, a sumą kosztów postępowania ustalonych w wysokości 1 250 zł; 3. ustalił termin uiszczenia kosztów na 14 dni od daty otrzymania postanowienia; 4. wskazał, że koszty należy uiścić na wskazany nr konta bankowego Urzędu Miasta. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto na wniosek Gminy w celu jednoznacznego określenia położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi i sporządzenia odpowiednich dokumentów (wg inicjującego to postępowanie wniosku, działka nr [...] stanowi drogę gminną; w związku z zamiarem urządzenia drogi i trwającym sporem co do przebiegu granicy pomiędzy drogą a działką prywatną, konieczne było ustalenie zasięgu prawa własności nieruchomości). Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało decyzją Prezydenta M. z [...] października 2019 r. nr [...], zaś koszty postępowania rozgraniczeniowego – obejmujące koszt dokumentacji technicznej rozgraniczenia sporządzonej przez uprawnionego geodetę – wyniosły 2 500 zł (ustalone jako najkorzystniejsza oferta złożona przez wykonawców w trybie zapytania ofertowego), która to kwota została podzielona po połowie pomiędzy wnioskodawcę rozgraniczenia i uczestnika postępowania. W zażaleniu na postanowienie Prezydenta z [...] października 2019 r. H. M. wskazała na krzywdzący charakter rozstrzygnięcia, podnosząc, że nie stać jej na pokrycie związanych z przeprowadzonych postępowaniem rozgraniczeniowym kosztów. Dodała, że złożony przez Gminę wniosek o rozgraniczenie był zbędny i bezpodstawny, bowiem strony dobrze znały przebieg granicy, co wynika z jej obszernej korespondencji z Gminą, w której nigdy nie prosiła o rozgraniczenie. SKO opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego leży w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości i to oni ponoszą koszty tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego norma materialnoprawna, wg której właściciele nieruchomości ponoszą wspólnie koszty rozgraniczenia, gdyż postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Już bowiem sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron. Pomimo możliwej subiektywnej oceny właściciela sąsiedniej nieruchomości, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic i wobec tego nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice te stały się sporne. Z wymienionych przyczyn zarzuty zażalenia są niezasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. M. zaskarżyła w całości postanowienie SKO. Wnioskując o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie art. 267 k.p.a. poprzez brak zwolnienia jej z kosztów postępowania rozgraniczeniowego mimo niewątpliwej niemożności ich poniesienia. Wskazała, że całą pobieraną rentę rodzinną w kwocie 1 862,75 zł przeznacza na swoje leczenie i podstawowe potrzeby. Jedyny posiadany przez nią majątek to dom, w którym zamieszkuje. Skonstatowała, że SKO pomimo posiadanej wiedzy odnośnie spełniania przez nią przesłanek z art. 267 k.p.a., nie zwolniło jej z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Jeżeli w wyniku kontroli legalności danego aktu Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń, skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z [...] grudnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta M. z [...] października 2019 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego położonych w obr. [...] działek nr [...] i nr [...] i obciążające tymi kosztami po połowie ich właścicieli (odpowiednio Gminę i H. M. ). Organy wydając takie rozstrzygnięcia stanęły na stanowisku, że w sprawie ma zastosowanie zasada równego rozdziału kosztów. Zostało to zakwestionowane przez skarżącą, w ocenie której niezasadne jest obciążanie jej tymi kosztami, bowiem brak było podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na znany obu stronom przebieg granic. Niezależnie od tego skarżąca zarzuciła brak zwolnienia jej od tych kosztów, mimo że spełniła wymagane do tego przesłanki (koncentruje się na tym argumentacja skargi, aczkolwiek zarzuty z tym związane zostały podniesione już w zażaleniu na postanowienie organu I instancji). Nie będąc związany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami Sąd zobligowany był do jej uwzględnienia z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej: p.g.k.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Przepisy ustawy p.g.k. nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu kosztów tego postępowania zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a. Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., organ administracji obowiązany jest do ustalenia w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania, terminu i sposobu ich uiszczenia oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w której to uchwale - odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej - przyjęto, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Zgodnie bowiem z art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie, co wynika z obowiązku ich współdziałania przy rozgraniczeniu takich gruntów. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie biorące w nim udział strony. We wspomnianej wyżej uchwale NSA dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. NSA wskazał ponadto, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy, a organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. Sąd podzielając to stanowisko stwierdza, że skoro przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli sąsiadujących nieruchomości jest istnienie sporu lub niepewności co do przebiegu ich granic, potwierdzonego następnie wynikami postępowania dowodowego, to brak tego sporu, a tym samym obiektywna bezzasadność wniosku wyłącza możliwość obciążenia kosztami postępowania o rozgraniczenie nie będącego wnioskodawcą właściciela sąsiedniej rozgraniczanej nieruchomości. Należy mieć także na względzie, że nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności wskazywanego przez wnioskodawcę – koszty rozgraniczenia obciążałyby w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno - kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli – po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r. II SA/Rz 910/19 - LEX nr 2753472). W świetle powyższych rozważań, nie podważając przyjęcia przez orzekające w sprawie organy jako punktu wyjścia zasady wynikającej z art. 152 k.c., zastosowane podejście polegające na niejako automatycznym obciążeniu w równych częściach kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jawi się co najmniej jako przedwczesne. Przedstawiona w uzasadnieniach postanowień organu II i I instancji argumentacja oraz akta administracyjne sprawy (które nie zawierają nie tylko dokumentacji rozgraniczeniowej, ale też żadnej innej świadczącej o zaistniałym między Gminą a skarżącą sporze granicznym) w żaden sposób nie potwierdzają słuszności takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w realiach sprawy dla ustalenia podmiotu /podmiotów które powinny zostać obciążone kosztami postępowania rozgraniczeniowego istotne znaczenie ma kwestia zasadności stanowisk stron co do zaistnienia sporu granicznego, wyrażająca się z jednej strony wskazaniem przez Gminę w treści wniosku o rozgraniczenie istnienia sporu co do przebiegu granicy i argumentowaniem konieczności jego rozstrzygnięcia w związku z planem urządzenia drogi, zaś z drugiej, podnoszoną przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego okolicznością, że wniosek był bezpodstawny a przebieg granicy Gminie znany. Nie jest to możliwe bez odniesienia się do dokumentacji rozgraniczeniowej, w kontekście której ewentualnie pomocna mogłaby się okazać także analiza wskazywanej przez skarżącą korespondencji (poprzedzającej wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego) między nią a Gminą dot. przebiegu granicy. W związku z tym orzekające w sprawie organy powinny były wykazać - odwołując się do dowodów zgromadzonych w sprawie rozgraniczeniowej - że przebieg granic między działkami nr [...] i [...] w części (jeżeli tak, to w jakiej) lub w całości faktycznie był sporny. Okoliczności z tym związane powinny zostać w rozpoznawanej sprawie udokumentowane i przede wszystkim nawiązywać do wskazywanych przez strony postępowania wariantów przebiegu granicy przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego oraz ustalonego w jego następstwie położenia punktów granicznych wyznaczających aktualny przebieg granicy. Pozwoli to w sposób nie budzący wątpliwości zweryfikować zasadność twierdzeń stron postępowania co do spornego przebiegu granicy (z wykluczeniem, że wystarczające dla jej formalnego ustalenia było zastosowanie procedury wznowienia znaków granicznych) i stosownie do tego wydać adekwatne co do kosztów postępowania rozgraniczeniowego orzeczenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku zwolnienia jej od kosztów postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na sytuację osobistą i materialną wskazać należy na brak podstaw do wzięcia ich pod uwagę na obecnym etapie postępowania, jako nie rzutujących na ustalenie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wniosek o zwolnienie od opłat i innych należności związanych z postępowaniem administracyjnym podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 267 k.p.a. i nie pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym na podstawie art. 262 – 264 k.p.a. postępowaniem w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania (zgodnie z treścią art. 267 k.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności). Dopiero kiedy koszty postępowania zostaną ostatecznie ustalone, dopiero wtedy organ będzie miał możliwość ich skonfrontowania z możliwościami majątkowymi i finansowymi zobowiązanego do ich poniesienia. Inaczej rzecz ujmując, od kosztów można zwolnić dopiero wówczas, gdy na stronę zostanie nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności – stosownie od art. 264 k.p.a. - organ ma zatem obowiązek ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, a dopiero później, gdy postanowienie w tym przedmiocie stanie się ostateczne, rozpatrywać wniosek o zwolnienie od obowiązku ich ponoszenia na podstawie art. 267 k.p.a. W tym stanie rzeczy, z uwagi na pozostające w związku z art. 262 § 1 k.p.a. i art. 152 k.c. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego obligujących orzekające w sprawie organy do dokładnego i wszechstronnego ustalenia jej stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) – czemu powinny dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.