II GSK 1390/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Rysz del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 177/12 w sprawie ze skargi Wojewody W.-M. na uchwałę Zarządu Województwa W.-M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa W.-M. na rzecz Wojewody W.-M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 177/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody W.-M. na uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa W.-M. z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającą Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr [...], stanowiący załącznik do uchwały, stwierdził, że: 1/ zaskarżona uchwała w zakresie § 11 ust. 2 tego Regulaminu została wydana z naruszeniem prawa i 2/ nie może być ona wykonana w unieważnionym zakresie. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2010 r. Zarząd Województwa W.-M., działając na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), dalej: "u.s.w." i art. 25 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.", podjął wskazaną na wstępie uchwałę zatwierdzającą Regulaminu konkursu. Wojewoda W.-M. w dniu [...] marca 2012 r. w oparciu o art. 83 ust. 2 u.s.w. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o orzeczenie o niezgodności z prawem § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu jako sprzecznego z art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., stanowiącego, że wnioskodawca, którego projekt został umieszczony na liście rezerwowej nie może wnieść protestu, gdyż wyniki oceny projektu są pozytywne i tym samym umożliwiają jego zakwalifikowanie do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs. W ocenie Wojewody z cytowanego zapisu Regulaminu konkursu wynika, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest równoznaczne z pozytywną oceną projektu, co skutkuje niemożnością skorzystania z procedury odwoławczej przez wnioskodawcę, mimo że jego projekt nie otrzyma dofinansowania z powodu braku środków finansowych. Omawiany zapis Regulaminu konkursu nie uwzględnia stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego umieszczenie projektu na liście rezerwowej jest tożsame z negatywną oceną projektu. W takiej sytuacji wnioskodawcy powinien przysługiwać przynajmniej jeden środek odwoławczy, o czym stanowi art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. Skoro tak, powinna zostać stwierdzona niezgodność z prawem § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu. Wojewoda wskazał ponadto, że z powodu upływu okresu jednego roku od dnia podjęcia kwestionowanej uchwały, konieczne stało się skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 83 ust. 2 u.s.w. tj. wniesienie skargi do WSA celem stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem kwestionowanego przepisu Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa W.-M. wniósł o jej oddalenie. Zarząd Województwa wskazał, że postępowanie w sprawie dofinansowania projektu obejmuje etap oceny formalnej oraz merytorycznej, a następnie umieszczenie projektu na liście rankingowej. Przejście przez te etapy oznacza pozytywny wynik oceny. Tak więc informacja o pozytywnej ocenie merytorycznej projektu, ze wskazaniem, że projekty, które uzyskały co najmniej 60 % maksymalnej liczby punktów zostają umieszczone na liście rankingowej, nie może stanowić informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Z przytoczonych przez skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że umieszczenie projektu na liście rezerwowej nie jest "negatywną oceną projektu". Skarżący wskazał, że stanowisko Wojewody, nawiązujące do wykładni celowościowej art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., stoi w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem tych przepisów. Wykładnia pojęcia "negatywna ocena" powinna być dokonywana zgodnie z unormowaniami u.z.p.p.r., a zwłaszcza z art. 30a ust. 1 pkt 1-2, który to przepis określa przesłanki zawarcia umowy o dofinansowanie. Samo subiektywne przekonanie wnioskodawcy o niewłaściwej ocenie projektu i uzyskaniu przez niego za małej liczby punktów nie przesądza o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., bowiem jego pozytywna ocena nie jest zawsze równoznaczna z możliwością zawarcia umowy o dofinansowanie. W ocenie skarżącego nie ma podstaw do orzeczenia o niezgodności z prawem § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu, a zasady w nim przyjęte są analogiczne do rozwiązań obowiązujących w innych konkursach na terenie kraju i nie mają charakteru odosobnionego. Na rozprawie dniu 17 maja 2012 r. Zarząd Województwa W.-M. wniósł o odrzucenie skargi, albowiem zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a ewentualnie o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie uregulowanym w § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził, że skarga Wojewody W.-M. została wniesiona w trybie art. 83 ust. 2 u.s.w., gdyż Wojewoda nie mógł skorzystać z uprawnień organu nadzoru i orzec o nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w., bo od daty jej podjęcia upłynął okres jednego roku. W takiej sytuacji, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 83 ust. 1 u.s.w., nie stwierdza się nieważności uchwały. Art. 83 ust. 2 u.s.w. przewiduje w takim przypadku uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania o niezgodności uchwały z prawem. Warunkiem dopuszczalności orzekania przez Sąd jest jednak istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd I instancji uznał, że skarga Wojewody na zaskarżoną uchwałę jest dopuszczalna. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ale stanowi źródło prawa sui generis. Z tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego na gruncie art. 83 ust. 1 u.s.w. nie można wyprowadzić wniosku o niedopuszczalności orzekania przez Sąd, co do jej zgodności z prawem. Przepis ten przemawia za tezą przeciwną. Reguluje on bowiem sytuację, w której organ nadzoru we własnym zakresie nie może już orzec o nieważności uchwały z powodu upływu terminu jednego roku. Z ograniczenia tego uprawnienia wyłącza jednak uchwały będące aktami prawa miejscowego (oraz uchwały, których nie przedłożono w wymaganym terminie 7 dni od podjęcia). Oznacza to, że w odniesieniu do uchwał będących aktami prawa miejscowego ograniczenie z art. 83 ust. 1 u.s.w. nie ma w ogóle zastosowania. Ma ono natomiast zastosowanie do wszystkich innych uchwał w sytuacji określonej tym przepisem. Do takich zalicza się właśnie uchwała zaskarżona w tej sprawie. Była ona bowiem przedłożona organowi nadzoru w wymaganym terminie i nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął okres jednego roku. Spełnione są zatem przesłanki ustanowione w art. 83 ust. 1 u.s.w. Kolejny warunek dopuszczalności poddania takiej uchwały kontroli sądu administracyjnego zawiera art. 83 ust. 2 u.s.w., na który trafnie powołuje się skarga. Jest nim istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały. Oznacza to, że występuje sytuacja, w której tylko upływ okresu jednego roku stanowi przeszkodę do skorzystania przez organ nadzoru z uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest więc zbadać, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a więc czy byłaby uznana za nieważną w trybie art. 82 u.s.w. W ocenie Sądu I instancji wymieniona przesłanka została spełniona. Skarga słusznie wskazuje, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem tj. z art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w zakresie unormowanym w § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu. Istota sporu sprowadza się do wykładni pojęcia "negatywna ocena projektu". Przepisy art. 30b u.z.p.p.r. regulują zasady procedury odwoławczej w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania. Ustawodawca uwarunkował jednak prawo do wniesienia środka odwoławczego negatywną oceną projektu. Kwestionowane unormowanie § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu stwierdza, że wnioskodawca, którego projekt umieszczony został na liście rezerwowej nie może wnieść protestu, gdyż wyniki oceny projektu są pozytywne i tym samym umożliwiają jego zakwalifikowanie do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs. Ten zapis regulaminu uznaje więc za ocenę pozytywną projektu także przypadki, w których projekt nie otrzyma dofinansowania z powodu uplasowania go na miejscu nie pozwalającym na przyznanie wnioskowanych środków. Zarząd Województwa w swoisty sposób rozszerzył zatem pojęcie "pozytywna ocena". Pojęcie "negatywna ocena projektu" nie zostało zdefiniowane w u.z.p.p.r. Sąd I instancji wskazał, że chodzi o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia pozytywnej oceny przemawia także treść art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5, 7 i 11 u.z.p.p.r. Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, zaś innym odmówiono, umieszczając ich na liście rezerwowej, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania, czyli oceniono je negatywnie. Sąd I instancji odwołał się do utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych prezentującej wyżej wskazaną wykładnię pojęcia negatywnej oceny projektu. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu jest niezgodny w szczególności z art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., ponieważ Zarząd Województwa w sposób nieprzewidziany w tych przepisach i bez stosownego upoważnienia, ograniczył prawo strony do wniesienia protestu. Stwierdzona niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem w zakresie dotyczącym § 11 ust. 2 cyt. Regulaminu ma charakter istotny, dotyczy bowiem podstawowego prawa każdej strony postępowania do zaskarżenia zapadłych rozstrzygnięć. II Skargę kasacyjną złożył Zarząd Województwa W.-M. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: – art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie umieszczenie projektu na liście rezerwowej zgodnie z § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu należy rozumieć jako negatywną ocenę projektu w świetle przywołanych przepisów, od której winien przysługiwać wnioskodawcy protest; – art. 83 ust. 1 u.s.w. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała w zakresie § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.s.w., wobec powyższego z uwagi na upływ roku od dnia jej podjęcia Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zastosował normę z art. 83 ust. 2 u.s.w. Na wstępie organ samorządu podkreślił, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, więc w świetle treści art. 83 u.s.w. Sąd I instancji nie miał podstawy prawnej do orzekania o jej niezgodności z prawem po upływie roku od jej podjęcia. Uzasadniając zarzuty co do błędnej wykładni pojęcia "negatywnej oceny projektu" organ samorządu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że nie ma uzasadnienia postrzeganie wnioskodawców, których projekty – mimo pozytywnej oceny – nie uzyskały dofinansowania, jako pokrzywdzonych. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że u.z.p.p.r. była wielokrotnie nowelizowana i w żadnej z tych nowelizacji ustawodawca nie wprowadził definicji "negatywnej oceny projektu" ani też nie przewidział możliwości wniesienia środka zaskarżenia od "umieszczenia projektu na liście rezerwowej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W.-M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem jako niezasadna podlega oddaleniu. Najpierw, jako najdalej idący, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 i 2 u.s.w., bowiem jego zasadność musiałaby skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony, a pogląd wnoszącego skargę kasacyjną prezentowany w ramach tego zarzutu jest błędny. Z art. 82 ust. 1 u.s.w. wynika, że uchwała organu samorządu (zatem także uchwała zarządu województwa) sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności tej orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Art. 83 ust. 1 u.s.w. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. Od tej zasady są dwa wyjątki opisane w art. 83 ust. 1 u.s.w.: uchwały nie przedłożono organowi w terminie określonym w art. 81 (tj. w terminie 7 dni od jej podjęcia), uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ze sformułowania art. 83 ust. 1, w którym używa się zwrotu "nie stwierdza się nieważności...chyba, że..." wynika, iż gdy chodzi o uchwały nie przedstawione w terminie i o akty prawa miejscowego, stwierdza się ich nieważność także po upływie roku od ich podjęcia. Art. 83 ust. 2 u.s.w. dotyczy natomiast pozostałych uchwał i stanowi, że po upływie roku od podjęcia uchwały, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem, a uchwały takie tracą moc z dniem wydania orzeczenia. Mając na uwadze omawiane uregulowanie uznać należy, że ponieważ sporna uchwała zarządu województwa przedstawiona była Wojewodzie, jako organowi nadzoru, w terminie i nie stanowiła aktu prawa miejscowego, to jedyną drogą prowadzącą do usunięcia jej z obrotu prawnego, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, jest skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie niezgodności z prawem na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.w. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga Wojewody o stwierdzenie niezgodności z prawem spornej uchwały była dopuszczalna, a omawiany zarzut kasacyjny jest nieusprawiedliwiony. Skoro nietrafny okazał się zarzut dotyczący niedopuszczalności sądowej kontroli uchwały organu samorządu, można przystąpić do oceny zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały i trafnie uznał, że informacja o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej stanowi w istocie negatywną ocenę projektu, od której to oceny powinien służyć środek zaskarżenia. Argumentacja przytoczona przez organ nadzoru w skardze, poszerzona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jest w pełni trafna. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że celem złożenia wniosku w konkursie nie jest ocena zgłoszonego rozwiązania przez komisję konkursową, ani też konfrontacja tego projektu z innymi projektami i ustalenie jak on się prezentuje na ich tle. Celem wnioskodawcy jest uzyskanie dofinansowania zgłoszonego projektu ze środków Unii Europejskiej, zatem każda ocena, która do tego nie prowadzi, jest oceną negatywną. W przypadku ograniczonej ilości środków przewidzianych dla danego konkursu ocena punktowa projektu i kolejność na liście ma znaczenie zasadnicze dla uzyskania dofinansowania. Ocena, że projekt spełnia kryteria i jest dobry, ale plasuje się na miejscu dalekim, z którym nie wiąże się dofinansowanie w sposób oczywisty, z punktu widzenia celów jakie chce osiągnąć wnioskodawca, jest negatywną oceną projektu. Ponieważ uzyskanie lepszej pozycji na liście rankingowej wiąże się wprost z wyższą punktacją, wniesienie środka zaskarżenia na uzyskaną punktację i dowodzenie, że ocena projektu jest wadliwa a punktacja jest zaniżona, musi być prawem strony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wykładnia przepisów prawa zawsze powinna być dokonywana w kontekście całego aktu prawnego i celów uregulowania, zaś dokonywanie wykładni jednego tylko przepisu, wyrwanego z kontekstu całego aktu i w oparciu wyłącznie o jego literalne brzmienie zazwyczaj prowadzi do wadliwego rozumienia prawa. Tak właśnie czyni organ samorządu broniąc poglądu, że uznanie projektu za poprawny formalnie i materialnie, ale zbyt słaby, aby uzyskać dofinansowanie, stanowi pozytywną ocenę projektu. Tymczasem z całej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że jej cele to prawidłowy podział środków przeznaczonych na pomoc w rozwoju (to cel organu) oraz uzyskanie tych środków przez konkretne podmioty (to cel wnioskodawcy). Z treści art. 30a ust. 1 pkt 1 in fine w powiązaniu z art. 30b ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że dla osiągnięcia wskazanego celu przez wnioskodawcę, nie wystarczy uzyskanie pozytywnej oceny na wszystkich etapach konkursu, ale konieczna jest także kwalifikacja do dofinansowania. Z podmiotem, który nie został zakwalifikowany do dofinansowania nie zawiera się umowy, zatem dopiero kwalifikacja do dofinansowania jest ostatnim etapem pozytywnej oceny i podmiot który tego etapu nie przeszedł jest oceniony negatywnie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji po rozpatrzeniu skargi Wojewody zasadnie zakwestionował punkt Regulaminu konkursu odmawiający prawa do środka zaskarżenia podmiotom, których projekty nie zostały zakwalifikowane do dofinansowania, tylko umieszczone na liście rezerwowej. Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 [Dz. U. z dnia 17 grudnia 2011 r. Nr 279, poz. 1644; OTK-A z dnia 31 grudnia 2011 r. Nr 10 (147), poz. 115] znowelizowana została u.z.p.p.r. W art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714) doprecyzowane zostało pojęcie negatywnej oceny projektu zgodnie z zaprezentowaną wyżej wykładnią. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).