II GSK 3979/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 258/16 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Kr 258/16, wydanym w sprawie ze skargi A.M.na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z dnia 28 grudnia 2015 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: A. M., dalej "skarżąca" w dniu 18 sierpnia 2015 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami za zwłokę. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Powołaną na wstępie decyzją ZUS utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 16 października 2015 r., odmawiającą umorzenia wnioskowanych należności. Według ZUS wobec skarżącej nie zaszła przesłanka całkowitej nieściągalności należności składkowych, o której mowa w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej "usus"). W myśl art. 28 ust. 2 usus 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak ustalił organ w odniesieniu do skarżącej nie zostały wydane przez właściwe organy egzekucyjne postanowienia świadczące o nieściągalności zadłużenia. Nie można zaś uznać, aby w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyskano kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Okolicznością przemawiającą za odmową umorzenia zobowiązań jest istnienie składników majątkowych, tj. świadczenia emerytalnego, które jest przedmiotem prowadzonej egzekucji, oraz majątku nieruchomego, którego skarżąca jest współwłaścicielem na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Również, w ocenie organu, skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności składkowych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Powoływanie się skarżącej na zły stan zdrowia nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne, którego wypłata nie jest w jakikolwiek sposób związana z posiadaniem zdolności do pracy, czy też kondycją zdrowotną. W sprawie nie zachodzi również okoliczność, że opłacanie należności pozbawiłoby skarżącą i członków jej rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Uzyskuje ona bowiem świadczenie emerytalne w wysokości 537,10 zł netto miesięcznie. Z tego świadczenia dokonywane są potrącenia w wysokości 220,11 zł miesięcznie. Prowadzona działalność została zlikwidowana przez skarżącą z dniem 2 czerwca 2014 r. Wydatki z tytułu utrzymania opiewają na kwotę 300 zł miesięcznie, natomiast wydatki na leki i leczenie wynoszą od 100 do 200 zł miesięcznie. Skarżąca jest zamężna, posiada rozdzielność majątkową małżeńską. Koszty związane z opłatami ponosi mąż, natomiast skarżąca partycypuje w kosztach utrzymania domu na kwotę 300 zł. W ocenie organu budzą wątpliwości twierdzenia skarżącej o niemożności regulowania zaległych składek. W świetle doświadczenia życiowego trudno uznać, że osiągając dochód w wysokości 537,10 zł, skarżąca ponosi wydatki w łącznej wysokości 400-500 zł, nie przeznaczając żadnych środków na zaspokojenie bieżących potrzeb życiowych. Również brak udzielenia skarżącej pomocy przez organ ustawowo do tego powołany, również traktować należy jako przesłankę odmowy umorzenia należności składkowych. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji, odmawiającej umorzenia należności składkowych. Organ nie ustalił, czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" zadłużenia. Ustalenie tej kwestii dokonuje organ bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, złożonego przez osobę będącą jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 usus i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089). Jak podniósł Sąd pierwszej instancji dopóki organ nie ustali prawidłowo stanu faktycznego sprawy, jego rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 usus, są przedwczesne. Organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 kpa) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego. Jeżeli organ miał wątpliwości co do rzeczywistych dochodów skarżącej, bądź jej wydatków, powinien kwestię tę wyjaśnić, wzywając stronę do uzupełnienia materiału dowodowego. Z zasady praworządności, wynikającej z art. 7 kpa, na organie spoczywa obowiązek określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, następnie obowiązek ich poszukiwania oraz realizacji (art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 86, art. 107 § 3 kpa). Tego zaś organ nie podjął. Natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji, motywy uzasadnienia decyzji są niepełne. W szczególności niekorzystanie przez skarżącą z pomocy społecznej nie może stanowić argumentu uniemożliwiającego umorzenie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 do 3a usus poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych przepisami powołanego wyżej rozporządzenia umarzane wyłącznie po uprzednim obligatoryjnym badaniu przez organ całkowitej nieściągalności składek na podstawie art. 28 ust. 3 usus. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu nie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych płatnika w oparciu o art. 28 ust. 3a ssus i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym, w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Nie jest trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ppsa, myśl którego prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Aby móc skutecznie zarzucić naruszenie tego ogólnego przepisu skarga kasacyjna musiała by wykazać, czego nie uczyniła, że rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji procedował na podstawie innych przepisów niż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W żadnym razie przepis art. 1 ppsa nie może stanowić podstawy kasacyjnej dla czynienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu nietrafnego, co do kierunku, rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, co wymaga podkreślenia, nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia, gdyż temu celowi służą inne przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd pierwszej instancji uczynił to z powodu naruszenia przez ZUS przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenia tych przepisów w zaskarżonym wyroku skarga kasacyjna nie zarzuciła. Już choćby z tego względu skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bo skutecznie nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję wyżej wskazanych przepisów postępowania. Chybiony jest również zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 28 ust. 1 do 3a usus, albowiem Sąd pierwszej instancji nie zastosował tych przepisów. Uczynił to dlatego, gdyż ostatecznie, w jego ocenie, sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a to z uwagi na naruszenie przez ZUS wskazanych przepisów postępowania, czego skarga kasacyjna, w trybie przepisu art. 174 pkt 2 ppsa, skutecznie nie podważyła. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa).